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实现“清理旧欠”向“预防新欠”转变全力推进预防和解决拖欠农民工工资问题的长效机制建设

劳动人事局 冀军 编者按：在天津开发区构建中国新经济平台上，流动着一支3万多人的农民工建筑大军。在他们手中，一幢幢厂房、大厦拔地而起，昔日的盐碱荒滩变成了今天的现代化工业新城。农民工付出了作为“雇员”的所有责任和劳动，却常常找不到“雇主”来兑现他们唯一的权利――工资。业主、开发商、承包商等各利益主体享受着“雇主”才可能拥有的财富和利益，却常常要逃避“雇主”的最起码责任――支付工资。“我有让你干活的权利，但我可不是你的雇主”，建筑领域利益和责任基础秩序的缺失，引发了大量的劳动争议和群体突发事件，也时刻拷问着这个社会的良知。该怎样重新缝合已被生生割裂的权利义务一体的法律关系和利益关系，建立起预防和解决拖欠农民工工资问题的长效机制，开发区劳动保障监察的年轻人，用他们的辛勤工作和不懈努力，为解决拖欠农民工工资做出突出贡献，2007年两次受到劳动和社会保障部的表彰。让那高贵的愤怒象巨浪，滚滚而来，建设新时代。今天呈现在您面前的，是他们还显稚嫩的理性思考和执着探索。 一、当前建筑领域拖欠农民工工资问题的特点 （一）长期化、常态化 农业劳动力向非农产业和城镇转移，是世界各国工业化、城镇化的普遍趋势。我国农村劳动力数量众多，在工业化、城镇化加快发展的阶段，越来越多的富余劳动力将逐渐转移出来，在城市加工制造业、建筑业、采掘业及环卫、家政、餐饮等服务业中已占从业人员半数以上，大量农民工在城乡之间流动就业的现象在我国将长期存在。 国务院研究室最新发布的《农民工调查报告》显示，建筑业农民工达到3200万以上，农村劳动力成为建筑业主力大军。近年来，党中央、国务院高度重视农民工问题，制定了一系列保障农民工权益的政策措施，各地区、各部门做了大量工作，但由于建筑市场的不规范、建筑业劳动用工基础管理刚刚起步，还不完善，农民工工资偏低、被拖欠的问题还十分突出，短期内难以根本性改变。 从我区近三年建筑业农民工投诉及群访突发事件来看，拖欠农民工的投诉以及群访突发事件，已由年、节多发转变为常年贯穿，常态化趋势明显。 （二）多发性 从我区近三年建筑业农民工投诉及群访突发事件来看，2005年145起，2006年148起，2007年112起。处理的拖欠数额达到3500万余元，而同期其他企业举报投诉数分别为81件、92件、78件。农民工投诉及突发事件的数量连续三年超过其他企业的举报投诉数（见下图）。而我区的建筑业农民工只有约3万人，其他企业从业人数则达到20万人以上。 从全国范围看，劳动保障部2007年10月22日公布的数据显示，2004年1月至2007年7月，全国累计解决拖欠农民工工资433.2亿元。据对27个省（区、市）的不完全统计，在2006年第四季度到2007年上半年工资支付专项检查的行动中，为150万农民工追回被拖欠的工资17.35亿元。2007年，河北省各级劳动监察机构全年为农民工累计追讨工资达11425万元。2007年，我市塘沽区受理农民工工资投诉案件169件，涉及4887人，共解决拖欠工资1156万元。从我区及其他区域的统计数字表明，建筑业拖欠农民工工资现象已呈多发性的特点。 （三）复杂化 形式上，大量的不是单纯的投诉，群访，集访，突发事件占到很大的比例。以2007年我区112起农民工案件为例，投诉73起，群访7起，集访11起，突发事件21起（比例见下图）。

内容上，单纯拖欠工资的只占到5%，农民工与总包、分包单位存在工资性争议的很多，更多的是以讨要工资的形式解决工程款结算的纠纷，部分工地还发生了聚众闹事、恶意讨工程款的恶劣情况。欠薪问题复杂性特点明显。

（四）解决手段行政化 2003年全国人大不断提出建议，2003年10月政府开始介入解决农民工工资拖欠问题。2005年7月以前，是劳动、建筑部门共管，2005年7月1日以后，转入劳动部门以劳动保障监察形式管理。各级政府部门做了大量工作，全国范围来看，都是政府在推动，很多地区建立了政府多部门联动机制，但司法、仲裁部门一直介入不深。用行政手段强烈干预民事纠纷，起到了“救火队”的作用，很多矛盾在高压下得以调和，维护了稳定；另一方面，也使农民工、建筑企业对政府产生了强烈的依赖感，政府投入巨大、压力倍增。 （五）长效机制建设进展缓慢 2003年10月，劳动和社会保障部、建设部发布《关于切实解决建筑业企业拖欠农民工工资问题的通知》，2004年9月，两部发布《建设领域农民工工资支付管理暂行办法》，2005年9月两部会同公安、监察、司法部，工商行政管理总局，中国人民银行，全国总工会，中国银行业监督管理委员会等九部门联合颁布《关于进一步解决拖欠农民工工资问题的通知》提出要推进建立预防和解决拖欠农民工工资问题的六大长效机制，但各地区长效机制建设进展缓慢。主要原因是：建筑企业在农民工的劳动管理方面的混乱局面积习难改；政府各相关部门工作协调机制尚不完善，未形成合力；拖欠工资事件应接不暇，维权和解决纠纷牵扯政府过多精力，对违法行为缺乏有效监管，制度和措施落实不到位。

二、农民工工资被拖欠的原因分析 （一）建筑领域拖欠工程款问题导致农民工工资被拖欠 从资金链来看，很多建筑施工项目存在一条工程款支付拖欠链。部分建设单位贪大投资规模，在资金不到位的情况下，急于施工，使得建设单位与施工企业资金链不能形成良性循环。而建设单位又没有足够的资金满足施工企业工程进度的需要，施工企业也没有雄厚的资金进行垫付，那么往往形成大量的工程款不能按时拨付到位，即使是拨付到位的部分工程款也多数被施工企业用于偿还先期购买的工程材料、工具的费用，施工企业没有资金再对农民工进行工资支付，唯一的办法只有拖欠。 建筑市场存在巨大的利润，所以不论是工程发包方、总承包方还是劳务分包方以及没有承包工程资质的个人（包工头）都为了最大限度谋求自身利益的最大化，那么在利益的分配上就形成了一种大鱼吃小鱼的关系，而处于这条链上最后一个环节的农民工的利益就必然的会受到侵害。

（二）建筑施工单位劳动用工不规范导致农民工工资被拖欠 1、目前建筑领域非法分包、转包现象严重并且普遍存在，一些既没有资质又没有资金担保能力的“包工头”私自招揽农民工组成劳务队伍从建筑企业承接工程，当这些所谓的“包工头”亏本时便把应当自身承担的责任与负担转嫁给农民工，并且利用不规范的建筑市场，采取先拖、后赖、再逃的办法恶意拖欠、克扣农民工工资，导致农民工的血汗钱无从着落。 2、大多数建筑企业在承接工程后为图省事、降低管理成本等原因往往把农民工的管理工作都交给带队的“包工头”负责，不但不闻不问，甚至不清楚每天进行施工的具体人数等最基本的信息。 3、一些建筑企业在政府部门再三强调的情况下依然拒不依法与农民工签订劳动合同，只是与承包工程的个人签订不具备法律效力的承包协议，而包工头与农民工之间往往又只是一种“口头协议”，一旦工资拖欠的现象发生，便形成了农民工空口无凭，执法部门取证困难，无法查清拖欠工资的具体数额等问题。 4、从工资支付方式来看，建筑企业都采用了“年终总算帐或工程竣工总结算”的方式，并形成一条不成文的规矩，到年终或工程竣工结算后才发放所有工资，导致工资积累数额越大，越易发生拖欠工资的情况。还有不少建筑企业未把农民工工资直接支付给农民工，而是按劳务协议付给“包工头”，而“包工头”不按月支付农民工工资，只发给一定的生活费，余款年底一次性结清。年底时若包工头一走了之或将应该发给农民工的工资用于个人用途，施工企业又不掌握施工一线工人的出勤和工资发放情况，农民工工资就没了着落。 （三）劳动者缺乏法律意识，就业上又依赖于“包工头”的介绍，使政策、法规、措施的落实遇到较大障碍。 1、农民工本人对签订劳动合同持不积极甚至不配合的态度，很多人认为一旦签订劳动合同自身就受到了限制，并且不愿在合同中将工资数额明确固定。 2、建筑工地目前实行的是月支付、季结算的工资支付方式，但在实际操作当中，由于工程款不能准时到位或在到位后不首先用于支付人工工资等原因导致工资的发放一般都是到年底才一次性结清，在过程中只支付部分生活费用，这就导致了到年底因支付周期过长而引起的纠纷。在处理案件与农民工沟通的过程中发现，农民工对目前普遍存在的这种支付方式并不反对，甚至持有支持态度，其理由是工地生活环境比较复杂，如果每个月发放工资容易造成丢失，不利于保管等问题，甚至有的农民工称怕自己领到钱后都花掉了，而银行办理存取手续又过于麻烦，所以还是在年底或工程结束后一次性领取带回家比较方便。大多数农民工的这种想法致使日常检查工作无法顺利进行，有的施工单位借此称我们愿意按月支付，但工人不同意这样发不领取我们也没有办法。如果能够有效的解决工资支付周期的问题，严格按照月支付，季结算的要求进行将对处理农民工拖欠工资问题起到非常积极的作用。 3、大部分农民工虽然法律意识淡薄，但在就业方面又依赖于“包工头”的介绍，不得以听从“包工头”的指挥。甚至有部分农民工在包工头或分包单位的教唆下利用这些政策法规来实现自己利益的最大化。比如利用爬塔吊、围堵政府机关及公路等手段进行要挟。但在其自身利益受到影响时，又忽视政策、法规的存在，以不懂法为由逃避法律对其的约束性。例如有的农民工在被问到为什么不事先约定好