矿产资源资产管理的现状和发展趋势

矿产资源资产管理的现状和发展趋势 矿产资源是国民经济建设和人民生活水平的物质基础，我国80%以上的能源及工业原材料来自矿产资源，其总量位居世界第三，而人均拥有量不足世界平均水平的一半，属于资源十分紧缺的国家。矿产资源（水资源除外）其储藏量是有限的，是不可再生资源，并随着不断开发利用而不断锐减。矿产资源将成为21世纪末、下世纪初制约我国社会经济发展的重要因素，如果管理不当，将使国民经济发展因资源问题而处于瓶颈状态，因此在循环经济模式下实行矿产资源资产化管理，对国有矿产资源资产的保值增值和合理开发利用，对我国国民经济的持续稳定发展具有重大意义。 一、 矿产资源资产管理现状 （一）产权管理混乱，部门之间条块分割 我国《中华人民共和国宪法》和《矿产资源法》规定：境内所有矿产资源均为国家所有，由国务院行使国家主权，地表或地下的矿产资源不因其所依附的土地所有权或者使用权的不同而改变。在实际生活中，矿产资源所有权、经营权（或矿业权包括探矿权、采矿权）、行政权三者混淆，以行政权、经营权代替所有权管理，国家所有权受到条块的多元分割，国家作为矿产资源资产所有者代表的地位模糊，产权虚置或弱化，各种产权关系缺乏明确的界定，各个利益主体之间关系缺乏协调，造成了权益纠纷迭起。 （二）矿产资源资产开发利用中的短期行为严重 矿产资源资产的开发利用中的短期行为十分严重。主要表现在：1、矿产资源的开发不合理、利用率普遍偏低+、浪费严重、消耗剧增、存量锐减。煤矿只有23%，铁矿只有45.4%，十大有色金属矿分别只有23%-72%。在综合利用方面，采矿回收率只有30%-35%，比世界平均水平低10%-20%。在1953-1986年的33年间，我国国民收入增长6.83倍（按可比价格计算），同期能源消耗增长14.1倍，生铁消耗增长23.4倍，4种有色金属消耗增长35倍，这些数据表明，我国经济发展是建立在矿产资源的巨大消耗之上的。2、资源不合理及无序开发带来环境污染严重。 （三）产权转让市场和法制不健全 矿产资源资产产权转让的市场机制不健全。这是由于矿产资源资产产权不明确，资源无偿使用制度所派生出来的问题。在存在矿产资源资产产权市场的情况下，要根据谁能提供更多的租金，也即谁能更有效地使用矿产资源这一经济学的效用原则来决定矿产资源的使用权。在不存在矿产资源产权转让市场的条件下，使用矿产资源的效用原则难以体现，一方面由于现行的矿产资源产权关系缺乏灵活的产权转让方式，导致谁占用矿产资源谁就垄断资源的使用权状况，影响资源的优化配置；另一方面，各种隐形的、变相的、非法矿业权交易和转让普遍存在，致使国家的大量矿产资源资产流失，流入企业或个人的手中。在社会主义市场经济中，国家统一制定矿权流转的法律法规事在必行。 （四）缺少统一合理的资产价格体系 没有建立健全合理的矿产资源资产价格体系，矿产资源资产价值的评估方法多种多样，没有一个较为统一的标准。不同计价方法其资源价值不同，有的资源价值包含矿产资源原始价值、普查勘探费用和合理利润；有的只包括普查勘探费用、合理利润。尽管矿产资源评估价值不完全等同于其交易价格，但它是资产交易价格最重要的基础，众多的计价方法导致了矿权转让时，定价混乱，普遍出现价格与价值严重背离的现象，造成了国有资源资产的大量流失。另外，我国矿业目前处于“找矿不如采矿的，采矿不如冶炼的，冶炼不如深加工”的现状，矿产资源资产的价值在探采阶段得不到实现，而是向下游深加工企业流转。 （五）现有的矿产资源税费制度不合理 现有的矿产资源税费制度的不合理包括两个方面：1、现有的资源税计征依据不合理。税法规定，根据纳税人的不同，确定资源税的课税数量分为两种情况，生产产品销售的纳税人以销售数量为纳税数量，自采自用的纳税人以自用数量为纳税数量，这使得已经开采出来但没有销售的或没有自用而积压的矿产资源无需交税，等于变相地鼓励过度开采，造成积压和浪费；2、资源补偿费和资源税的征收，没有反映矿产资源的综合利用与回收水平、矿床的开采技术条件等。 二、走循环经济道路的必要性 （一）我国矿产资源开发利用中存在的主要问题 矿产资源的开发利用要涉及矿产勘查、矿产采选、矿产加工和矿产利用等不同的部门和产业。矿产资源的勘查、采选、加工、利用四者之间是相互制约，相互影响的。从矿产资源开发利用的全过程来看，我国矿产资源开发利用中存在的问题有:1、矿产资源开发粗放，资源浪费严重；2、矿产资源加工深度不够，回收率低；3、矿产资源综合利用率低，多伴生、共生组分是我国矿产资源的特点；4、矿业管理体制落后，矿产资源管理相对薄弱。 （二）循环经济模式 循环经济把清洁生产和废弃物的综合利用融为一体，它即要求物质在经济体系内重复利用，进入系统的所有物质和能源在不断进行的循环过程中得到合理和持续的利用，达到生产和消费的“非物质化”，尽量减少对物质特别是自然资源的消耗，又要求经济体系排放到环境中的废弃物可以为环境同化，并且排放总量不超过环境的自净能力。循环经济实现“非物质化”的重要途径是提供功能化服务，而不仅仅是提供产品本身，做到物质商品“利用”的最大化，而不是“消费” 的最大化，并在满足人类不断增长的物质需要的同时，大幅度地减少物质消耗。同时经济体系各产业部门协调运作，将一个部门的废弃物用作另一个部门的原材料，从而实现“低开采、高利用、低排放”，进而形成“资源-生产-流通-消费-再生资源”的反馈式流程，运行模式为“资源-产品-再生资源”。 （三）循环经济是中国可持续发展的必然选择 在21世纪，中国的经济发展将保持较快的增长速度，到2010年，中国的国内生产总值将在2000年的基础上再翻一番。在这样的形势下，是继续沿用传统的高消耗、高污染带动经济的高增长，还是通过发展新经济，以高新技术来推动中国经济和社会的可持续发展，已经刻不容缓地成为中国的重要抉择。循环经济则是按照生态规律利用自然资源和环境容量，实现经济活动的生态化转向。要求经济活动按照自然生态系统的模式，组织成“资源-产品-再生资源”的物质反复循环流动过程，使整个经济系统以及生产和消费过程基本不产生或只产生很少的废弃物，从根本上消解长期以来环境和发展之间的尖锐冲突。 三、循环经济模式下的矿产资源资产管理对策 （一）加强循环经济地方法规体系和政策支持体系建设 首先，政府应制定必要的法规，对循环经济加以规范，确保资源的合理开发和有偿利用，加大对环境污染的惩罚力度。一方面要严格限制污染企业的建设，从源头把关，以避免新建项目转手就成了限期治理项目；另一方面，积极利用市场经济的调节手段明确企事业单位和消费者的经济责任，改革现行的排污收费制度并提高收费标准，改变目前企业缴费买排污权的现象，并将逐步引入污染税和环境税，把一部分排污费改为在原料和产品环节征收污染附加税等。 其次，有关部门应研究制定抑制资源过度消费，有利于企业开展能源节约与资源综合利用的税收及税负转移政策；研究制定能源节约与资源综合利用公共财政支持政策；研究进一步深化能源价格改革和能源价格形成机制，建立能源价格预报制度；研究制定能源节约与资源综合利用技术改造项目纳入政策性银行支持范围，并在贷款方面给予优惠的政策；对能源消耗高、污染重的产品和设备课以重税，强制实施高耗能产品淘汰的政策。 （二）树立可持续的消费观和资源节约观 要进一步深化和提高政府组织、个人群体对在矿产资源资产管理中走发展循环经济道路必要性、紧迫性、可行性的认识。在矿产资源领域发展循环经济，要坚持以科学发展观为指导，采取切实有效的措施，动员各方面力量，积极从地域、矿种、行业多维度来探索和推进“以优化资源配置方式为核心，以提高资源利用率和降低废弃物排放为目标，以技术创新和制度创新为动力”的矿产资源开发利用新模式。进一步转变观念，树立可持续的消费观和资源节约观，强化保护环境的责任意识，大力提倡绿色消费，引导广大消费者自觉选择有利于节约资源、保护环境的生活方式和消费方式，把矿产资源的多目标开发、综合利用、节约等活动逐步变为全体公民的自觉行动。 （三）理顺产权、规范管理、实行产权管理 在目前的多级政权体制和所有权结构下，矿产资源的所有者只能是国家，应该按照矿产资源的潜在价值，通过市场机制配置矿产资源，各种经济主体有偿取得矿产资源的经营权。所有权和产权不是一回事，所有权强调的是法律规定的所属关系，而产权是法律规定的经济利益主体获得经济利益的权利。在市场经济中产权必须明确定义，并且专属。“多重产权”使所有权产生不确定性，从而挫伤产权主体对资源投资的积极性，或诱发过度开采和短期行为，或引起法律纠纷。只有产权明晰并给予保护，禁止他人非法侵占市场交易行为才具有可靠的基础。因此国家应该按照资源管理与资产管理并重的原则，将矿产资源的管理纳入国有资产进行管理，使矿产资源资产真正成为国有资产的重要组成部分，加大实施矿产资源有偿使用制度和资源补偿机制的力度，维护国家所有权，保障企业的产权安全。 （四）积极培育和完善矿业权市场 1、在各省（区）、市尽快建立具有独立法人资格的矿业权市场交易机构或场所，形成一个比较完善的市场交易体系。无论是一级市场的矿业权出让，还是二级市场的矿业权转让，都应该按照公平、公开、公正的原则，实行进场交易、规范操作。真正实现矿产资源在全国范围内的优化配置，可以全面清理国家出资已探明的矿产地，摸清各省乃至全国概查以上、至今尚未设置矿权的矿产地分布情况，为积极推进探矿权、采矿权招标和拍卖做好基础工作；并对符合条件的一律实行招标、拍卖出让矿业权。 2、对进场交易（包括自然人和法人），要有必要的资质要求。发挥市场优化配置资源的作用，通过市场竞争，使探矿权、采矿权想资金密集、技术密集、方案优化的企业转移。 3、对市场交易的标的，要符合规范要求。探矿权对应的勘查区块范围以纬度1’*1’为基本单位区块。每个勘查项目允许登记的最大范围都有明确规定，并且必须达到规定的最低投入以后方可交易（转让）。采矿权对应的开采范围必须有经矿产资源管理部门批准或备案的地质勘探储量报告。勘察范围或开采范围必须无矿权纠纷。 4、大力培育发展社会化的矿业权评估、信息服务、代理、法律