改进高校内部治理结构的四大着力点

改进高校内部治理结构的四大着力点高校内部治理结构是近年来高等教育研究领域关注的热点问题。

优化和完善高校内部治理结构是推进我国教育现代化的重要前提。

当前，高校行政化管理模式是我国高校内部治理结构存在的突出问题。

针对目前我国高校内部治理面临的制度执行、权力运行等困境，自主治理理论对于改进我国高校内部治理结构、推进高校内部治理体系与治理能力建设具有重要指导价值。

确立先进的治理理念、加强制度设计、用好办学自主权、推进学术事务去行政化，是实现高校内部治理结构科学化、法治化、民主化和优质化的四个重要着力点。

标签：自主治理;高校;组织结构;内部治理优化和完善高校内部治理结构是推进我国高校内部治理体系和治理能力现代化建设的重要前提。

如何加快高校善治进程已成为高等教育研究领域的热点以及教育行政部门政策设计的重点。

2017年，教育部等部门联合印发了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》，提出加快推进高等教育领域改革，破除束缚高等教育改革发展的体制机制障碍，进一步向地方和高校放权，让学校拥有更大办学自主权。

但是，由于种种原因，高校内部治理结构改革进展缓慢。

在当前大力推进“双一流”建设的新形势下，深入剖析我国高校治理结构面临的困境，寻求优化和完善高校内部治理结构的突破口和着力点具有重要的理论意义和实践价值。

一、我国高校内部治理结构问题之提出1.有关我国高校内部治理结构的政策分析《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》（以下简称《规划纲要》）提出，要完善中国特色现代大学制度、完善治理结构。

这是关于高校内部治理结构问题的国家层面最早的政策表述。

为了进一步完善公办高等学校治理结构，《规划纲要》明确了六个方面的工作任务：一是坚持和完善党委领导下的校长负责制;二是健全议事规则与决策程序，依法落实党委、校长职权;三是完善大学校长选拔任用办法;四是充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用;五是探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用;六是加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体的作用。

①2013年，党的十八届三中全会做出了关于扩大学校办学自主权的部署。

2014年，国家教育体制改革领导小组办公室出台《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》，在“积极简政放权，进一步落实和扩大高校办学自主权”方面，提出了坚持和完善党委领导下的校长负责制、保障学术组织相对独立行使职权、完善校内民主管理和监督机制、健全社会参与监督机制、健全以章程为统领规范行使办学自主权的制度体系等五条措施，以进一步完善高校治理结构。

②2015年，教育部发布《教育部关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》，其中就推进教育管办评分离提出了四个方面具体措施：一是推进依法行政，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制;二是建立健全行政执法机制，保障各级各类学校办学自主权;三是推进政校分开，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度;四是推进依法评价，建立科学、规范、公正的教育评价制度。

③2017年，教育部等五部门联合印发了《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意見》，就完善高校内部治理提出了具体的实施意见：加强党对高校的领导;加强现代大学制度建设;完善民主管理和学术治理;强化信息公开与社会监督。

④上述一系列政策措施对破除束缚高等教育改革发展的体制机制障碍，扩大我国高校的办学自主权，培养新时代需要的各类创新人才具有历史性指导意义。

2.关于我国高校内部治理结构的理论研究就高校内部治理结构的内涵而言，国内相关学者基本取得共识：高校内部治理结构主要是指高校内部利益相关者之间各种权力的分配、制约和利益实现的制度规定、体制安排和机制设计;完善高校内部治理结构旨在协调高校内部多元利益主体之间的关系，使高校内部组织结构的运行更好地发挥自主治理作用。

⑤就如何完善高校内部治理结构而言，学者们从高校内部管理体制改革、大学章程的制定与实施以及高校去行政化等不同视角进行了深入、具体的分析论证。

关于高校内部管理体制改革的研究，学者们从现实功用、逻辑理论等方面进行了深入探索。

张建初认为高校治理结构应该与时代的发展相融，大学内部治理的关键在于大学自治和学术自由。

⑥张海滨认为高校内部治理存在权力结构、层级管理和办学功能不相容的情况，因此，要优化高校内部治理结构就要实现高校内部各利益相关者的激励相容，充分调动高校内部多元参与主体的积极性和创造性。

⑦郭平、黄正夫从功能角度归纳大学内部治理结构的作用：协调利益诉求;提升绩效;激励教师成长;保障学术管理;优化教育资源。

⑧曹叔亮运用逻辑理论分析高校内部治理的各种变量关系，并指出建设现代大学制度的关键是改革大学组织结构、管理制度、运行机制等内部治理体系的三个关键自变量。

⑨仰丙灿认为学院自治是符合我国大学现实情况的，实现学校党政职能部门的简政放权，授权给大学二级管理机构，学院教授委员会应发挥其决策权作用，院长行使执行权力的同时，减少行政与学术权利的交叠，学校党政领导集体及全院教职工行使监督权，发挥分权与制衡相协调的作用。

⑩关于大学章程的研究，学界普遍认为大学章程在高校内部治理结构中发挥核心作用。

代表性的观点有：大学章程是调整高校内部治理结构的有效“母法”，应该从功能上明确大学章程的政治权力领导地位、行政权力执行地位、学术权力核心地位和民主权力基础地位;大学章程在现代大学制度建设中居于核心地位，其合法性与约束力在协调政府与学校关系中发挥重要作用;大学章程应在内容与制定程序上充分体现宏观管理作用，充分考虑各利益相关主体的内在需求。

针对如何实现高校内部治理结构去行政化的问题，学界进行了广泛讨论。

宣勇认为大学行政化的根源是大学的世俗化弊端，但大学不是孤立存在于其他社会运行以外的组织，去行政化不能单纯地理解成“去行政”，要将行政思维的根本出发点定位于为学术服务。

刘松年认为大学使命的内在要求是实行民主化管理，民主管理是实现大学自治、学术自由的根本保障。

整体而言，国家出台了一系列完善高校内部治理结构的顶层设计和政策措施，高校内部治理改革已进入深层实践阶段。

紧跟时代需要，高校内部治理结构问题研究从初始的必要性和可行性理论研究转入阐释国家政策和推动政策落实的实践性研究，并取得了不少成果。

但是，如何突破高校内部治理结构面临的普遍性现实困境，从而实现试点成功经验的全国推广，依旧是亟待解决的实践难题。

二、当前我国高校内部治理结构面临的困境1.制度执行困境长期以来，我国高校高度行政化的管理模式，不仅束缚了教师在治校和学术研究方面的充分发展，而且影响到学生潜能的发挥和创造性人才的培养。

社会各界要求去行政化的呼声越来越高。

为顺应创建世界一流大学的需求，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》《教育部关于深入推进教育管评办分离促进政府职能转变的若干意见》《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》等国家相关顶层设计纷纷出台，为推进高校内部治理改革提供政策保障。

在国家政策支持下，北京大学、南开大学以及若干地方大学率先开始去行政化实验。

例如：北京大学尝试取消院系行政领导的行政级别，采用聘用方式加强人员流动;南开大学新建的学术机构不再设行政级别;上海大学撤销党办、校办，成立党政办，机关干部实行公开聘任制，并将处级干部编制由14人缩小为9人。

山东省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于推进高等教育综合改革的意见》明确要求，以改革用人制度为重点，扩大高校办学自主权，实行高校人员控制总量备案制，开展二级学院取消行政级别改革试点。

然而，由于在国家自上而下的行政事业单位体系中，行政级别的高低仍然是事业单位政治地位和资源分配的基本标志，如果单纯取消高校行政级别，高校的社会地位、影响力以及办学自主权势必就会受到较大影响。

因此，尽管国家对高校去行政化进行了相应的政策设计，一些高校也开始了试点，但改革仍面临诸多体制、权利和利益障碍。

政校分离不明显、高校办学自主权发挥不充分、具体实施细则不到位、责任追究不明确、高校办学质量的社会评价机制不健全等情况是目前影响高校内部治理结构改革进程的具体原因。

2.权利运行困境与取消高校行政级别相比，在学校内部实行党委领导权、校长行政权与学术权相分离的改革进展较为顺利。

一是在整个国家层面，近年来社会科学系统的评奖和自然科学系统的评奖（包括院士的评定），都把担任领导职务的学者排除在外，以保证学术的纯洁性，避免学术腐败。

二是在教育系统层面，不少高校开始进行政校分开、管办分离的改革，逐步取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。

三是在高校内部治理结构层面，依照相关法律，高校校长和党委书记不能出任学校学术委员会的主任和副主任，也不能参与学术成果的评选。

这些都为高校行政管理工作以及学术委员会的健康发展创造了有利条件。

党委领导下的校长负责制是中国特色社会主义高等院校的根本管理体制。

实践证明，这一制度符合我国国情和高等教育发展规律，能够推动高等教育事业的改革与发展。

坚持党委领导下的校长负责制是完善高校内部治理结构的基本遵循。

但是，还应该看到，在实际工作中高校党委和行政权力、学术权力的职责分工依然不够明晰。

一方面，学校的行政权力与学术权力没有完全分离，行政权力大于学术权力，并且在学术事务中起着主导作用;另一方面，学术委员会的相关组织关系没有理顺，对学术事务行使监督权的主体不够明确，针对学术事务问题学术委员会对学校相关职能部门的质询权无从发挥。

同时，党委领导权和校长负责制之间的职权界限不清晰，工作中常有推诿现象。

因此，高校学术事务中的行政化痕迹比较明显。

三、自主治理理论对于高校内部治理改革的适用性自主治理理论源于美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆的经典著作《公共事务的治理之道》。

当所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况时，通过有效组织相互依赖的委托人，实现自主治理的善治并取得利益相关方的共同持久收益，是自主治理理论的主旨。

自主治理是指在面对共同问题时一群相互依赖的委托人为了维护公共利益采取集体行动，而且行动过程中强调通过内部人员自主协调、自主组织和兼顾多元主体利益达到善治的治理形式。

在实践中，运用自主治理理论能灵活解决规模较小的公共事务中的矛盾。

高校内部治理主要研究高校内部组织中相互依赖的委托人之间参与权与决策权的分配问题。

由于高校内部治理中相互依赖的委托人主要包括高校组织内部的决策者和执行者，因此想要激发两者的自主活力，实现两者间行政权力与学术权力的协调发展，就需要改进高校内部治理结构，使之兼顾效率、法治与责任。

灵活运用自主治理理论，将自主治理嵌入高校内部治理结构有其充分的适用性。