制度供给与经济发展--兼论“浙江现象”中的政府因素.

制度供给与经济发展－－兼论“浙江现象”中的政府因素

中国经济自1978年改革开放以来快速发展，已成为引起世界关注的奇迹。奇迹产生的因素很多，其中一个不可忽视的重要因素，是政府管理对经济发展的推动。在中国的不同地区，地方政府对经济的发展采取了不同的方式，在制度供给和制度创新方面发挥了不同的作用，因而，不同地区市场经济的发展出现了很大的差异。浙江各级政府在经济和社会管理，政府层级管理以及机关自我管理等方面进行了大量的制度创新，有效的制度供给为降低市场交易成本、激发基层活力和规范约束政府行为发挥了十分积极的作用，成为推动浙江经济健康快速发展的重要因素。探究浙江经济快速发展进程中的政府因素，将从更典型的意义上揭示政府的制度供给与经济发展之间的相互关系和内在规律。

一、经济发展的政府因素 政府在经济发展中应该和可以起到什么样的作用?这个古老的话题引发了人类社会数百年经久不衰的研究热潮。从古典经济学家的自由放任理论到凯恩斯的国家干预理论，从传统社会主义的计划经济理论到改革开放背景下的社会主义市场经济理论，不同的学科、不同的学术流派、不同的经济发展时期、不同历史文化背景的国家和地区对此提出了各种各样的答案和看法。在长期的讨论和探索中，人类的认识在一些基本问题上逐渐走向了共识。“对政府与市场，人们不是从它们的作用，而是从它们‘缺陷’中才得到较为深刻的认识。从市场的‘缺陷’想到政府的作用；从政府的‘缺陷’，又想到市场的作用，最终经过数次往返来回的实践，人们才逐渐认识到‘两只手’作用并存的重要性，指望依靠‘两只手’的作用推动社会前进”（曹沛霖，1998）。这种共识为人们正确处理政府与市场的关系提供了一个可以广泛接受的共同框架。但是，实践证明，这种普遍的通则和共同的框架并不能充分解释和有效解决现实生活中政府与市场各种各样的复杂关系，尤其是在中国，在长期计划经济基础上开始市场化改革的国家，政府与市场的关系具有哪些特殊性?中国各级政府在市场经济发展中的作用哪些是积极的?哪些是消极的?政府在推动经济发展中如何才能发挥更加积极的作用?本文试图从制度变迁与制度供给的角度回答以上问题。因为笔者以为，从制度变迁与制度供给的角度分析政府在经济发展中的作用问题，不仅是对中国在近30年计划经济强有力的影响之后，能够出现持续20多年经济快速发展现象的一个很有说服力的原因解释，也是解决中国当前经济发展中遇到的许多棘手问题，即中国经济的市场化改革如何进一步深入的关键。 所谓制度，就是一个社会的游戏规则。制度作为一种游戏规则在经济生活中的作用在于它能够通过降低交易成本来促进交换的发展和市场的扩大。它是为决定人们相互经济和社会关系而人为设定的一些制约。“制度提供了一种经济的激励结构；随着激励结构的演进，制度决定经济变化的走向，是增长、停滞、还是衰退”（李兴耕、李宗禹、荣敬本，1994）；“制度在社会中起着更为根本性的作用，他们是决定长期经济绩效的基本因素”（诺斯，1994）。诺斯把国家视为一种组织和制度安排，运用现代产权理论揭示了国家在制度变迁和制度创新中的作用。诺斯认为，制度变迁可以在政府（国家）、集团和个人三个层面上进行，但最适宜的制度变迁是政府（国家）来组织。政府之所以承担起保护和实现所有权的责任，是因为它能够以比民间组织更低的成本达到此目的。国家在产权制度形成中的作用主要表现在：一是国家凭借其暴力潜能和权威在全社会实现所有权。没有政府的权威，很难想象所有权会普遍地实现。二是由国家来组织制度变迁有利于降低产权界定和转让中的交易费用。国家的标准化有利于降低交易成本，在缺乏有组织的市场的情况下，人们将花很多时间与费用去搜寻信息。三是国家权力介入产权安排的方式和程度直接决定一个国家经济的发展状况。当年法国与西班牙的竞争失败和荷兰与英国的经济成功，从正反两方面论证了国家对产权制度和经济发展的密切联系（唐兴霖，2000）。然而，正是这种两重性，又必然引出了著名的诺斯悖论。国家作为一种强制性的制度安排，一方面，国家权利是保护个人权利的最有效的工具，因为它具有规模效益，国家的出现及其存在的合理性，也正是为了保护个人权利和节约交易费用之需要；另一方面，国家权力又是个人权利的最大和最危险的侵害者，因为国家权力不仅具有扩张的性质，而且其扩张总是依靠侵蚀个人权利来实现的，在国家的侵权面前，个人是无能为力的。诺思悖论引起了人们对国家在经济发展中作用的更大关注。因此，如何通过有效的制度安排发挥政府（国家）在经济发展中的积极作用，尽可能降低和减少政府（国家）对经济发展带来的麻烦，就成了世人关注的焦点。

在市场经济不发达的发展中国家，经济发展面临的最根本问题是缺乏市场经济发展的制度背景，如法律和秩序、稳定的道德、产权的界定、人力资本的供给、公共物品的提供、支配交易和分担风险的法规等等。由于缺乏公平合理的市场竞争环境，市场的发育和经济的增长遇到了难以逾越的障碍，成为这些国家经济长期落后的重要根源。因此，在发展中国家，如何发挥政府在制度供给中的主导作用，既制定出公开平等的市场竞争规则体系，又能建立起防止政府寻租、以权谋私的政府行为规范体系，为市场经济运作制造出公平合理的制度环境，才是实现市场经济顺利转型并高速运作的必不可少的条件。对于经济落后的国家来说，从不发达的市场过渡到发达市场经济的首要前提就是实现合理的制度变迁和制度创新。因此，政府的制度供给对发展中国家经济发展的影响更值得重视。

二、市场化改革与地方政府的制度创新 对政府的制度供给与经济发展之间关系的研究，深入到地方政府管理的层面会更加有效。有不少人认为，中国的地方政府管理是个谜，成绩和问题同样突出，积极的影响和引发的争议同样引人注目。从1970年代末中国开始改革开放以来，地方政府管理就一直成为人们关注的一个焦点，在2002年中国加人世贸组织之后，中国的各级地方政府面临了更大的挑战。他们既是中国逐步深入的市场化改革的重要对象，同时又是中国市场经济快速发展的重要动力。在传统与现实、制度与观念、利益与秩序、规则与特例、国际化与地方性之间，中国的各级地方政府通过不断的管理创新，逐步实现着从改革对象向发展动力的角色转换。中国经济发展的事实证明，地方政府作用的发挥和市场化改革已成为推动中国经济长期持续快速发展的两个十分重要的影响因素。正是市场化改革，使得中国经济的各种资源得到了合理的配置，经济发展的效率明显提高，中国经济从而充满了活力；正是地方政府作用的有效发挥，使得中国经济的发展从只有中央一个积极性变成了中央和地方两个积极性，各个地区之间你追我赶，中国经济的发展获得了前所未有的动力。 但是，中国市场化改革与地方政府作用的发挥并不是一个并行不悖的过程，两者之间不仅有着内在的联系和相互的促进，同时还存在着明显的冲突和矛盾。首先，从市场经济发展的经历来看，与西方国家市场经济自然演进的发展经历迥然不同，中国的经济市场化不可能是一个自发的过程，而是一个自觉的过程，即是由政府自觉推动的经济体制的转型过程。作为一个长期实行高度集中计划经济体制的国家，要在较短的时间内实现向市场经济的转型，只是通过经济的自然演进，仅靠社会自发的力量显然是不够的。因此，在中国市场经济发展的初始阶段，政府对改革高度集中的计划经济体制的认识及其作用的发挥，必然地成为了影响中国经济市场化进程的重要因素。在中国，正是通过强有力的政府推动，才使得市场经济在短短的十几年里得到了飞速的发展。事实上，在中国的各个地区，由于地方政府积极作用发挥的程度不同，市场经济的发展出现了很大的差异。地方政府积极作用发挥得好的地区，经济市场化改革的进程就顺利，市场经济发展的速度就快；反之亦然。但是，另一方面又必须看到，政府与市场是一对天生的矛盾体，政府的组织性和计划性与市场的自发性之间存在着巨大的差异。过多地依赖政府的力量来推动市场经济的发展，不可避免地会产生许多副作用，从而影响市场机制的正常运行。而在我国，至今仍有不少地方政府依然采用了许多计划经济时期的方式、途径和手段来发展市场经济，因而，随着市场化改革的进一步深入，市场经济与地方政府作用之间的矛盾会不断增加，冲突会进一步加剧。 其次，从中国地方政府肩负的特殊使命来看，在中国，历史赋予了各级地方政府一种特殊的职责与功能，即组织和推动当地经济的快速发展。在大多数西方市场经济发达国家，地方政府承担的经济职能都十分有限，他们的主要职能是搞好地方公共事务的管理，有效提供各类地方公共产品。但是，在中国，特定的历史条件使得地方政府不可避免地把组织和推动当地经济发展作为了自己的重要职能，这种状况的形成，主要受到了以下因素的影响：一是新中国成立之后，中国面临着如何把贫穷落后的旧中国尽快改造成为繁荣强大的新中国的历史性任务，为此，经济发展必然地成为了政府关注的重点；二是由于中国幅员辽阔，各地区之间经济社会发展差距巨大，在这样的国度里发展经济，只靠中央政府自身的作用是远远不够的，必然要求各级地方政府在本地经济的发展上发挥积极的作用；三是中国在建国后经历了很长一个时期的高度集中的计划经济和“左”的思想路线的影响，在遭受了经济长期停滞不前的煎熬之后，“发展是硬道理”已在中国深入人心。因此，能否把一个地方的经济搞上去，不仅成了中央和上级政府，也成了当地老百姓评价一届地方政府工作成效的关键性指标。在这种社会背景下，地方政府必然会把当地经济发展和地方利益作为追求的重要目标。为此，他们不仅会从制度和政策上努力创造有利于地方经济发展的宏观和外部环境，而且，还往往会更具体、更直接地介入到经济活动之中。因为就全国而言，对地方政府绩效加以科学评估的机制尚在探索之中，现行的评估机制还存在着许多缺陷，这些缺陷往往导致地方政府产生直接介入经济活动，甚至直接参与各种竞争性领域经济活动的冲动，促使地方政府自觉不自觉地承担起了许多企业的功能，从而与市场机制、与市场化改革的要求出现背离。

一方面，市场化改革和地方政府积极作用的发挥都是推动中国经济发展不可或缺的重要因素，另一方面，两者在实际的经济发展中又出现了诸多的矛盾，因此，要保证中国经济能够继续快速健康地发展，一个十分现实的重要课题，就是如何寻找到有效的途径和措施来妥善地处理和协调好这两者之间的冲突。市场化改革和地方政府作用的发挥如果只就中国经济发展中出现的现实问题而言，可以看成是一对具体的矛盾，两者之间既有联系，又存在冲突。然而，从对经济发展产生的更加广泛的影响因素来分析，这两者显然又不在一个层面上。与地方政府发挥的作用相比，市场机制的运行更带有普遍性和共同的规律性，市场经济的影响和作用毫无疑问更带有基础性，它提供了与计划经济完全不同的经济发展背景。它要求任何其他与市场活动相关联的要素，包括地方政府管理，必须与这些规律性相适应，否则，经济就不能健康发展。我国当前许多地方政府之所以能够在推动各地经济发展中发挥了积极的作用，毫无疑问都是在遵循市场经济规律的基础上实现的，是地方政府管理顺应了市场机制的要求之后出现的积极效应。离开了市场机制正常有效的运行，地方政府推动经济发展的积极作用就不可能实现。在我国不少地方至今依然存在着这么一种矛盾的现象，一方面，政府的力量可以呼风唤雨地左右经济和社会生活的各个方面，另一方面，这些地方的经济依然没有活力和生气。可见，用传统计划经济的方式，依赖政府的力量来发展市场经济是不可能的。因此，要有效解决市场化改革与地方政府作用发挥之间的矛盾，不可能要求市场机制去适应地方政府管理的需要，恰恰相反，只能要求地方政府管理不断地去适应市场机制的要求，即地方政府管理必须不断进行顺应市场经济发展要求的制度创新，不断满足市场经济发展对制度供给的需求。 在市场经济和地方政府作用的发挥这两个方面，浙江都很有特色。浙江是全国有名的市场大省，改革开放以来，浙江的市场化程度一直领先于全国。无论是当时争论不休的“温州模式”，还是后来在全国影响越来越大的“浙江模式”，其特点首先都是活跃的市场经济。人们一讲起浙江，首先想到的也是浙江活跃的市场表现，正所谓“看市场，到浙江”。但是，受整个国情的影响，浙江市场经济的发展也不可能是完全自发的过程，浙江各级地方政府为培育和推动市场经济的发展做出了巨大的努力，发挥了非常积极的作用。这种努力和作用主要表现为通过对传统政府管理体制和管理方式的有效改革，解除对市场