新《食品安全法》详解 —— 食品企业的必修课

新《食品安全法》详解——食品企业的必修课一、食品安全法出台背景与中国很多的法律法规的出台相似，2009年2月出台的《食品安全法》从一开始即承载着特定的背景和期望。

2008年三聚氰胺事件给中国食品监管体系敲响了警钟，作为众多措施之一，《食品安全法》在事件发生后半年内迅速出台。

实施了近四年后，随着公众对健康和安全需求的不断提升，政府能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代这也是对党和政府执政能力的一个重大考验；从食品产业（企业）本身来讲近年来的的增速出现收窄，结构调整和转型升级势在必行，但安全性是基础；再有《食品安全法》实施后，监管体制，产业发展、科技进步等方面的的变化，需要在法治建设上应对这些变化。

因此《食品安全法》于2014年进入全面修订。

历经三次审议，全国人大常委于今年4月24日颁布了新修订的《食品安全法》。

如此短时间内对一部上位法律进行重大修订，反映了中国复杂食品安全状况，也凸显了中央政府强化食品监管的强烈意志。

作为食品安全领域的上位法，《食品安全法》全局性统领食品监管法律体系。

对于该领域的各个主体，包括监管机构、中介机构、市场主体（包括食品生产者、销售方、运输方、和其他食品相关方），新法都将带来重大的影响。

因此这次《食品安全法》出台也被称为最为周到具体、最高的处罚力度、最广泛的追责，史上最严的的一步法律。

下面从食品行业市场主体的角度，为企业理解和应对新《食品安全法》提供思路和策略上的建议，同时，根据新《食品安全法》对于企业影响程度，为企业梳理新法带来的实质性变化。

二、企业应如何看待新《食品安全法》？新《食品安全法》对原法90%以上的条文进行了修改，条款数量增加了50%。

如此多的变化，企业应如何去繁取要，采取有效应对措施，建议可从以下几个方面着手。

1.分清变化和继承。

新法条文的改动甚多，但实际上，新法一方面有突破，另一方面是大量继承和吸纳已有的制度和规定（比如对新食品原料申请、剧毒农药不得使用、转基因食品标签说明等等），并在继承中进行调整。

因此，企业需要透过大量条文更改的背后，了解哪些修订是实质性变化，哪些修订是继承性吸纳。

对于实质性变化，企业要根据就其带来的新义务、新要求采取新措施；而对于继承性条文修订，尽管没有产生新的义务要求，但由于新法采取了更严的法律责任体系，企业需要评估继承性条文是否带来责任的变化。

2.史上最严和风险评估。

史上最严是对新法的一个标签式形容。

新法大幅度加重了违法责任，无论是民事赔偿责任还是行政处罚责任，均体现了惩罚性的立法思路。

对于整个食品行业企业而言，直接的影响是违法成本大大提高，尤其对于大型食品经营企业，有必要在加重责任的大背景下，系统对企业进行风险再评估。

3.更新企业防火墙。

在上述两点的基础上，企业应根据自身从事的具体业务，更新企业的食品安全防火墙，防火墙更新应突出两个方面，一是新法中实质性变化而带来的新要求，如食品经营企业自查义务、保健食品注册和备案要求、经营者索证和记录保存新要求等等，另一方面是由于责任加重带来的风险领域。

4.关注持续的新变化。

《食品安全法》作为上位法，在引入很多变化和突破时，很多采用原则性规定，新法给予5个月左右的时间作为生效时间，一方面是为食品行业主体提供适应和准备期，另一方面也在等待新的执行性条例的调整和到位，比如保健食品的备案制度等等。

企业应当在准备的过程中，持续关注食品安全领域的新变化。

三、新《食品安全法》的实质变化解读1.大幅加重法律责任，健全责任机制提高违法成本、严厉法律责任、重罚治乱是《食品安全法》修改的一个重要思路，也是新法的一个重要特征。

加重法律责任突出表现在三个方面：完善民事赔偿机制、加大行政处罚力度、与刑事责任的衔接。

除此之外，新法在严厉执法的同时还新增食品经营者豁免条款。

（1）完善民事赔偿机制A新增首付责任制B第三方连带责任C完善赔偿标准A:新增首付责任制：新法规定民事赔偿实行首付责任制，在尊重消费者选择赔偿主体的基础上，突出规定先接到消费者赔偿请求的生产者或经营者应当承担先行赔付责任，不得推诿；首付责任制度是对《消费者权益保护法》及《产品质量法》中相关规定的深化。

以上两法中均规定，消费者或者其他受害人因商品缺陷造成人身、财产损害的，可以向销售者要求赔偿，也可以向生产者要求赔偿。

《食品安全法》则在此基础上，在明确保护消费者索赔选择权利的基础上，从被索赔对象的角度规定了先行赔偿的责任，避免生产经营者以其他方过错为由加重消费者索赔难度。

第三方连带责任：第三方主体如明知食品经营者从事严重违法行为、仍为其提供生产场所或者其他条件的，将与生产经营者共同对消费者承担连带责任。

另外，网络食品交易第三方平台未依法对入网食品经营者进行实名登记、审查许可证而使消费者的合法权益受到损害的，应当与食品经营者共同承担连带责任。

完善赔偿标准：新法规定了法定情形下，消费者十倍价款或者三倍损失的惩罚性赔偿金制度。

新法规定，生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者三倍损失的赔偿金，增加的赔偿金额不足一千元的，为一千元。

价款十倍的赔偿金在原法中已有规定，但三倍损失以及增加的赔偿金额不足一千元按一千元计则是基于食品的特性而做出的新规定，这在产品价款较低但造成的损失较高时更能体现惩罚力度。

（2）加大行政处罚力度A大幅提高处罚金额B食品相关方责任C人身处罚和资格限制A:大幅提高处罚金额：新法大幅度提高了原有的处罚金额，将处罚金额上调了数倍，最高可达货值的三十倍。

低违法成本将成为历史，重罚将成为今后食品违法处罚的明显趋势。

新法之下，如严格执法，国内企业的违法成本必将提高。

B:食品相关方责任：新法增加了对明知从事严重违法行为、仍为其提供生产场所或者其他条件的主体的处罚，最高处罚金额可达二十万元。

C:人身处罚和资格限制：除了增加公司违法的处罚金额外，新法强化了对食品从业人员的管理，在违法情况下，对违法个人施加人身性质或资格的处罚，包括：1）终身禁入制度，食品安全犯罪被判处有期徒刑以上刑罚的，终身不得从事食品生产经营管理工作、以及担任食品安全管理人员；同时，严禁食品经营主体聘用上述人员；2）对于严重违法的直接负责主管或其他责任人，可直接予以行政拘留；3）限制从业制度，被吊销许可证的食品生产经营者及其法定代表人、直接负责的主管人员和其他直接责任人员五年内不得申请食品生产经营许可，或者从事食品生产经营管理工作、担任食品生产经营企业食品安全管理人员。

（3）与刑事责任的衔接新法增加了规定：行政部门发现涉嫌构成食品安全犯罪的，应当依法移送公安机关立案侦查并追究其刑事责任，同时公安机关对于不构成犯罪但是应当追究行政责任的案件也应当及时移送行政部门。

这一条款主要是将《食品安全法》中规定的行政责任的追究与《刑法》第一百四十一、一百四十三、一百四十四条等规定的食品安全犯罪刑事责任的追究相衔接，也是加强行政部门和公安机关在打击食品安全违法活动中的协作。

（4）新增食品经营者豁免条款新法在严峻责任的同时，对于已尽合理注意义务的不知情食品经营者规定了豁免条款。

直接规定豁免条款，在食品安全监管立法中还是比较少见的，考虑到了中国复杂的食品安全环境。

豁免条款的要点为：1）仅适用于食品经营者（即销售者和餐饮服务提供者），不适用于生产者；2）需履行了法定的进货检查义务；3）需举证不知晓，证据要求必须充分；4）需如实说明进货来源；5）仅免除行政处罚，不符合食品安全标准的产品仍需没收，且仍应承担民事赔偿。

该条款具有较高的实用价值。

2.整合食品安全监管体制新法将多部门分段监管食品安全的体制转变为由食品药品监管部门（简称“食药监”）统一负责食品生产、流通和餐饮服务监管的相对集中的体制。

实际上，这一变化是将2013年国务院对食品药品监督管理体制的改革落实并细化在法律层面，而食药监职能的整合在2014年已经在全国范围内基本完成。

新法下，多部门分段监管将成为历史，食药监“一揽子”主导监管，其他部门包括卫生部门、工商部门、质监部门则发挥辅助监管作用。

3.实施全过程和全方位监管全过程监管强调从食品原料阶段至消费者购入之间各个环节的无缝管理，新法突出改动表现为：源头阶段首次延伸至食用农产品、新增食品贮存和运输管理、渠道上增加网上销售的管理规则、生产和流通提出更多监管要求、以及将食品添加剂全面纳入《食品安全法》管辖范畴。

（1）源头阶段延伸至食用农产品。

新法首次明确将食用农产品的销售纳入《食品安全法》的管辖，同时规定了一系列与食用农产品相关的要求，包括食用农产品检验制度、进货查验记录制度、投入品记录制度等等。

新法特别指出，食用农产品的销售无需申请食品流通许可证。

新法还规定，食用农产品的质量安全管理仍然适用《农产品质量安全法》，尽管《食品安全法》原则上规定了新法在销售等方面优先适用，但是由于两部法律存在许多交叉之处，如何进一步协调管理仍有待观察。

（2）食品贮存和运输直接纳入监管环节。

新法明确将贮存、运输、装卸作为六大适用经营行为之一，尽管修订前，《食品安全法》也涉及了食品的运输和贮存环节，但新法的规定更加全面和细致，并首次规定了从事食品贮存、运输和装卸的非食品生产经营者的义务（第三十三条规定了非食品生产经营者应当与食品生产经营者遵守同样的贮存、运输和装卸的安全要求）和责任（第一百三十二条规定，未按要求进行食品贮存、运输和装卸的由相关部门责令改正、责令停产停业并处一万元以上五万元以下罚款，情节严重的可吊销许可证）。

（3）生产、流通环节的新要求。

新法在生产和流通环节增加更多的要求，包括投料、半成品及成品检验等关键事项的控制要求、批发企业的销售记录制度、生产经营者索证索票以及进货查验记录等制度。

尽管大部分上述要求在修订前早有规定，如2009年的《食品安全法》和《食品安全法实施条例》已经规定了投料、半成品以及成品检验的要求、食品进货查验制度、食品出厂检验记录制度以及记录要求和保留进货或者销售票据的要求，但新法在原有规定的基础上，作出细化或提出了更严格的要求。

值得注意的新要求包括：新法第四十七条新设食品生产经营者食品安全自查制度，要求食品生产经营者定期对食品安全状况进行检查和评价；对于原有批发企业的销售记录制度，《食品安全法实施条例》的原规定是在建立记录和保留凭证两项中选择其一即可，但是，新法第五十三条则规定应当建立相关记录并保存凭证。

对于原有生产经营者的索证索票、进货查验记录制度，新法更加详细具体地规定记录和凭证保存期限不得少于产品保质期满后六个月；没有明确保质期的，保存期限不得少于二年。

使得相关记录和凭证的保存期限不局限于原来的硬性规定二年。

（4）增加第三方平台网络食品交易规定。