土地一级开发融资

土地一级开发融资问题探讨

范钦陕西恒达律师事务所

【摘要】：土地一级开发是土地进入市场的源头, 从“生地”到“熟地”的土地一级开发的过程已成为土地能否形成有效供给的最重要环节。土地一级使用权的流向与流量决定了使用权在二级市场的流转与再配置。在关于土地一级开发的问题中,最紧迫也是最核心的问题,是土地一级开发的融资问题。

由于我国现有的土地政策、银行贷款政策、政府管理体制等各个方面原因,目前我国许多地区的土地一级开发因为资金不足处于停滞不前的状态,直接的结果是土地供给不足,最终导致房地产价格的持续上涨。因此,研究土地一级开发,解决其融资问题意义重大。

本文从我国土地一级开发融资的基本特征入手，分析目前我国土地一级开发融资的问题，介绍多种融资的模式，从而提出完善我国土地一级开发融资法律体系的建议。

【关键词】：土地一级开发融资

引言

地产业被称为半个金融业，在一个正常的市场经济社会里，相互双方都离不开对方。土地的开发、利用、经营等一般都需要注入大量资金，融资对于土地开发和利用来说具有特别重要的意义，因此，研究土地一级开发融资的相关问题就成了该领域非常必要的课题。

一、我国土地一级开发融资的基本特征

目前我国土地一级开发融资方式中，除了自有资金和财政拨款，银行贷款是主要的甚至是唯一的融资方式，因此，

论我国土地一级开发对应的银行贷款基本特征：

（一）土地一级开发的贷款主体

目前我国土地一级开发的贷款主体，包括两种方式，其一，是土地储备中心直接作为贷款主体，其二，是通过委托或者招标的方式，由市场化的机构来执行。如

是政府所设立的法人机构，也可能是政府委托的法人机构（民营、国企、外资企业都有可能）。

（二）贷款方式

2003 年，中国人民银行发布《中国人民银行关于进一步加强房地产信贷的通知》，要求严格控制土地储备贷款的发放，对土地储备机构发放的贷款为抵押贷款，贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70%，贷款期限不得超过两年。目前银行对土地一级开发贷款的方式，有的银行仍采取房地产开发贷款的方式，有的银行则设有专项的贷款科目。

（三）抵押方式

如是针对旧城改造的土地一级开发，由于已经有土地证，就以原来的土地证作为抵押。如是针对新城开发的土地一级开发，由于尚未有土地证，则各地做法各有不同，有些地方，由当地国土资源部门先办一个大土地证（临时性质），该土地证办在土地一级开发主体下。再通过相关评估部门的评估，作为待开发土地的抵押。

（四）担保方式

目前我国土地一级开发主体提供给银行的担保方式主要由三种：

1、以可出让的土地收益权为贷款担保

由于土地一级开发的收益来源主要来自于土地二级市场的出让，因此，一些土地一级开发主体以未来土地出让的收益为担保。但是，这种方式存在很大的不确定性。

2、政府再找一家国有企业做担保

这种方式也也存在两个问题：（1）由于土地一级开发一般规模巨大，少则几亿，多则几十乃至上百亿，很难找到有此担保能力的企业；（2）即使找到了担保企业，也等于给该企业多增加了一项经营上的风险，由于土地一级开发的复杂性，担保企业往往未能清楚的认清其中的风险，这就会给担保的执行带来隐患。

3、以政府信用担保

很多地方政府的做法，是政府承诺，以当地财政收入做担保，如果无法按时偿还银行贷款，财政收入需安排一块代为偿还。这种做法，名义上已经被财政部禁止。

2005 年1 月26 日，财政部《关于规范地方财政担保行为的通知》（财金【2005】7 号）规定，自通知发布日起，各级地方政府和政府部门对《担保法》规定之外的任何担保均属违规行为，其担保责任无效。但是实际上，这种担保方式在很多地方仍然在使用，而银行也默认这种担保的有效性，只是在具体的操作上，银行要求地方政府出具的不是担保函，而是所谓的安慰函，而其实质，仍然是地方政府以政府信用为土地一级开发做担保。

二、中国土地一级开发融资体系的主要问题

我国土地一级开发融资面临的主要问题包括我国土地一级开发的融资主体不明确、土地一级开发的融资渠道单一两个方面：

（一）融资主体不明确

各个地方政府一般已经明确了以土地储备中心作为执行的主体，并协同当地国土资源部门、建设部门、规划部门统一进行。但是，土地整理和前期开发的主体，也就是土地的一级开发的主体，是土地储备中心，还是土地储备中心出资设立的企业，还是土地储备中心委托的市场化机构，这一点，各个地方政府做法不一。由于土地一级开发的主体不明确，就带来融资主体不明确的问题。如果没有一个明确的融资主体，也就是没有一个明确的资金偿还的最后追诉主体，则大多数资金提供方都会选择放弃提供融资。

（二）融资渠道单一

目前来看，我国土地一级开发的资金来源主要包括自有资金、财政拨款、银行贷款三个部分，但是除了银行贷款外，自有资金和财政拨款规模偏小，因此，我国土地一级开发的融资渠道主要还是依赖于银行。

土地一级开发融资渠道的单一性，带来了诸多问题：首先，增加银行经营风险。对于银行来说，土地储备贷款主要是以土地使用权作为抵押进行贷款，但是，由于一级开发的土地尚未出让，因此实际上并没有办理土地使用权证，抵押不具有法律效力，贷款出现风险时银行无法对抵押物进行处理变现，同时，土地出让价格受地方政府影响大，而贷款回收来源主要就是二级土地的出让，因此，在还款来源上，存在不确定性。其次，增加土地一级开发的成本。对土地一级开发来说，由于投资规模大，投资周期长，银行贷款也带来巨大的利息成本。再次，增加土地一级开发的不确定性。由于各个银行对土地一级开发贷款条件的要求各有不同，同时，国家对银行贷款用于土地一级开发的政策也经常有变化，这就使得

很多地方政府的土地一级开发的节奏完全取决于银行贷款的节奏。这种不确定性，给土地一级开发的项目管理带来巨大的难度。1[①]

从以上分析可以看到，土地一级开发融资面临的主要问题，是由于我国土地一级开发自身的不成熟以及相关金融配套的不完善带来的融资主体不明确、融资渠道单一等问题。

三、土地储备和一级开发融资模式分析

（一）国家开发银行贷款。

国家开发银行是直接从事政策性融资活动的金融机构。根据国家有关支持土地储备贷款的规定，土地一级开发贷款为土地储备贷款，使用期限 2 年，要求自有资金投入不低于30%。土地一级开发企业在取得政府先期投入的资金支持，并与政府签订的土地一级开发协议保证了土地开发项目具有稳定收益后，可以就土地开发项目向开发银行申请一定比例土地储备贷款。

（二）商业银行贷款。

土地一级开发具有稳定的收益，银行放贷是建立在国有土地出让收入担保基础上的，因此银行放贷的资产呆账、坏账风险小，企业利用“分成权”质押向商业银行申请贷款。

（三）信托融资。

我国的房地产信托是指信托公司接受委托经营、管理和处分的财产为房地产及相关财务的信托。自2001年我国信托投资“一法两规”（《信托法》、《信托投资公司管理办法》、《信托投资公司资金信托管理暂行办法》）的相继出台以来，信托公司在房地产资金融通市场上开始扮演起日趋重要的角色。

目前房地产信托计划的形式主要有三种：

1、贷款型信托。即信托公司通过向委托人发行信托计划取得信托资金，然后与房地产开发商签订贷款合同，将信托资金以贷款的形式借给房地产开发商并收取利息，以利息收入向委托人支付信托收益。

根据最新的《信托公司集合资金信托计划管理办法》（2007年）第二条，集合资金信托计划是由信托公司担任受托人，按照委托人意愿，为受益人的利益，将两个以上（含两个）委托人交付的资金进行集中管理、运用或处分的资金信托业务活动。由此可见，在土地开发资金信托中，信托公司作为受托人将多个委托人（兼受益人）的资金集合起来，以贷款的形式用于土地开发。由于土地一级开发主要是地方政府或其土地储备机构掌控，因此具有地方财政背景的信托投资公司可以发挥其资源优势，便利地获得土地开发融资项目。但同时，由于受银监会要求此类信托计划比照商业银行房地产贷款标准执行，因此贷款型信托资金要进入土地储备和一级开发领域，也具有一定难度。

2、信托股权融资。指的是信托公司以信托资金对房地产开发商进行增资、进而实现为房地产开发商融资的目的的信托计划。具体来说，就是信托公司发行信托计划募集资金，然后使用信托资金对房地产开放商进行增资，增资后信托公司持有房地产开放商的部分股权，通过房地产开发商的分红实现信托收益。

在这种信托融资模式中，信托公司持有的房地产开发商的股权一般委托开发商的其他股东进行管理，信托公司一般不直接参加房地产开放商的经营管理，但信托公司可以保留对有关事项的否决权。另外，为了保证能够实现信托收益，往往还会约定信托公司持有的房地产开发商的股权具有优先股的性质，即信托公司所取