乡村治理创新研究

乡村治理创新研究 作者：吴正金 来源：《合作经济与科技》2020年第21期

[提要] 乡村治理既是国家治理体系的重要组成部分，也是实现乡村振兴战略的基石。乡村治理是一项复杂的系统工程，只有紧紧抓住基层组织建设这个“牛鼻子”，不断完善乡村治理体系，增加公共服务有效供给，大力营造乡村治理氛围，综合施策，协同推进，形成乡村治理合力，才能把乡村建设得更加和谐美丽。

关键词：乡村振兴;乡村治理;创新 中图分类号：D63 文献标识码：A 收录日期：2020年7月26日 乡村是我国经济社会发展的重要基础，在实施乡村振兴战略背景下，推进乡村治理体系建设和提升乡村治理能力显得越来越重要。

一、充分认识加强乡村治理创新的重要性和必要性 （一）加强乡村治理创新是实施乡村振兴战略的内在要求。社会治理的基础在基层，薄弱环节在乡村。“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”是党的十九大报告绘就的乡村振兴战略“路线图”。乡村治，百姓安、国家稳。有效治理必然带来有条不紊的乡村秩序，从而对推动产业发展、保护生态环境、醇化良好乡风、改善农民生活产生直接影响，提供有力保障。乡村治理在乡村振兴诸因素之中起着举足轻重的作用，乡村治理的好不好，直接关系到乡村振兴的成败，也关系到乡村社会的发展与稳定。实践证明，加快推进乡村治理体系和治理能力现代化是构建良好秩序、实现乡村振兴的必由之路。

（二）加强乡村治理创新是实现人民对美好生活向往的现实需要。当前，我国社会的主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分发展之间的矛盾。在实施乡村振兴战略的大背景下，满足人民群众日益增长的美好生活需要成为乡村治理的重要任务。从现实情况看，由于缺乏科学合理规划，一些乡村住房布局较为混乱，生活污水和生活垃圾的乱排乱放，严重污染，人居环境较差;一些乡村治理模式滞后，存在基层组织涣散、黑恶势力猖獗、农民就业与增收困难、人口流失和乡村衰落等问题;一些乡村优秀传统文化流失严重，先进文化培育不足，乡风文明建设缓慢。为此，要加强对乡村突出问题的综合治理，改善乡村生产生活环境，形成自我循环的乡村自然生态系统。同时，要紧紧围绕农民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，加快补齐民生短板，为乡村居民提供全方位、多层次的服务，让乡村居民有更多实实在在的获得感、幸福感、安全感。 （三）加强乡村治理创新是夯实党的执政基础的重要保证。在社会治理体系中，乡村是国家政权的“神经末梢”和最基本的治理单元，是密切联系群众、沟通服务群众的“最后一公里”。农村基层党组织处在农村社会治理的最前沿，肩负为群众服务、表达民意、整合利益、发展生产的社会功能，在农村社会系统的各个方面、社会发展的各环节、社会生活的各个领域都具有强大的组织、动员、协调作用。基层党组织的领导水平和治理成效，直接关系到党的形象，关系到党的群众基础。提升基层党组织的乡村治理能力，就能汇聚起各方面的建设力量，为农村经济社会健康发展创造和谐稳定的社会环境，提高党组织在群众中的公信力和影响力，这对于加强党对农村工作的全面领导，巩固党在农村的执政基础，确保新时代农村工作始终保持正确方向具有十分重要的意义。

二、现行乡村治理面临的困境 （一）治理思维固化。治理理念是治理行动的先导，治理思维缺失势必影响治理行动。当前乡村治理面临的首要问题也是最为严峻的问题就是乡村干部队伍专业素质不高导致其治理能力不足。2018年兩会期间就有近40%的网民认为“村委会领导班子素质能力不足”是乡村振兴战略实施亟须解决的问题，反映出乡村干部素质能力方面普遍存在欠缺。主要表现为学历不高、年龄偏大，思想不解放，学习意识和学习能力不足，统筹领导能力有限，改革创新精神缺乏，工作方式简单粗暴，习惯用老办法解决新问题，无法发挥带头作用。在乡村治理实践中，乡村干部普遍存在抱有严重的经验主义，想问题、办事情、做决策总是从个人经验出发，缺少走访群众搞调查，甚至扮演着“唯上不唯下”的“两面人”角色。此外，受村居分散的影响，加之下派的任务多，特别是考核硬指标或“一票否决”等工作要求“痕迹化”，导致乡村干部疲于应付，在服务群众方面深感心有余力不足，造成他们对工作的应付式思维，陷入“村干部没少出力，村民难以满意”的治理困境。

（二）治理动力缺乏。村民有效的政治参与是构建乡村和谐社会的一个重要支撑条件，是一个乡村实现可持续健康发展的必备前提。在乡村治理中，乡村治理的主体是村民，然而许多村民存在无好处不参与，对涉及自身利益的事关心度高，而对不涉及切身利益的长远问题参与积极性和主动性不高，呈现出一种被动的姿态。能不能找到引导村民有序政治参与的适宜模式和精准的利益点，就成为从根本上调动农民政治参与积极性的关键。特别是随着城镇化推进，农村人口越来越多地向城市、非农产业转移，一些农村出现空心化、老龄化等现象，给农村基层自治工作增加难度。乡村干部的经济待遇和政治待遇，也是激励他们努力工作的动力机制。尤其是年轻乡村干部往往需要面临最现实的生存困境，对工作的福利待遇各方面存在着一定的期望值，如果工资待遇与自己的期望差距太大，又看不到未来发展希望，必然会影响他们主动性、创造性的发挥。虽然互联网在农村社会的普及为乡村智慧治理提供了前提条件，但乡村干部普遍科技素养不高，对智慧治理往往抱有一种观望甚至抵触的态度，缺乏内生动力，使得乡村智慧治理工作开展缓慢。 （三）治理基础薄弱。尽管这些年我国农业农村发展有了长足进步，但基础差、底子薄、发展滞后的状况并没有根本改变。乡村基础设施、公共事业、教育及医疗卫生资源、社会保障等方面，与城市相比较还有较大差距。乡村治理千头万绪，各项建设都需要财力支持。从现实情况看，大部分乡村存在集体经济条件差，底子薄、缺资源、无资金，“无钱办事”的矛盾十分突出。乡村级财力不足的问题，既严重影响到公共服务的供给，也成为制约乡村治理工作有效开展的重要因素。完善的农村法律体系是推进乡村治理的重要依据和主要抓手，但乡村立法滞后，可操作性不强;乡村法律人才短缺;乡村执法人员素质不高，存在执法不公甚至执法犯法等现象。乡村法治的薄弱环节无疑成为乡村治理最大障碍，夯实乡村法治基础任重而道远。

三、乡村振兴背景下加强乡村治理创新对策 （一）加强乡村基层组织建设，提高乡村治理领导能力。“农村要发展，农民要致富，关键在支部。”农村基层党组织是党在农村全部工作和战斗力的基础，是党联系广大农民群众的桥梁和纽带，是实施乡村治理的核心力量，其领导能力的强弱关系到乡村治理的成效。乡村振兴要做到治理有效，关键是要抓住组织建设这个“牛鼻子”。一是要以农村基层党组织建设为主线，突出政治功能，提升组织力、领导力。要整顿软弱涣散村党组织，配齐配强党组织领导班子，发挥好基层党组织在农村各类经济、社会组织中的领导核心作用。农村党员是推动农村社会进步与发展农村经济的中坚力量，要优化农村党员队伍结构，加强党员理想信念教育，完善党员干部直接联系群众制度，充分发挥党员在乡村治理中的先锋模范作用。通过实施强班子、强管理、强服务的“三强”工程，切实提升基层党组织战斗力。二是要强化乡村自治组织规范性建设，在人员、机构、设备及权责上完善乡村组织体系，注重从农村致富能人、知识青年中选配村级后备干部队伍，建设一支懂农业、爱农村、会治理的乡村干部队伍，为乡村治理提供组织和资源保障。

（二）完善乡村治理体系，构建协同治理机制。乡村治理是一项复杂的系统工程。党的十九大报告提出，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。建设“三治结合”的乡村治理体系，是乡村经济社会发展的必然要求。乡村自治是以自我管理、自我服务为原则导向，村民自治道路的探索有利于解决农村各利益主体纠纷，切实提高村民参与度、积极性，充分发挥群众的主体作用。要积极培养村民自治意识，制定完善村规民约，教育引导村民崇德向善，破除陈规陋习。要发挥社会力量作用，调动农村各类社会组织参与乡村治理。道德是人们为了维护我们群体的利益而约定俗成的，我们应该做什么和不应该做什么的行为规范，是一种良好的选择习惯。要把社会所提倡的道德理念和社会价值追求与人们的日常生活紧密联系起来，不断培育道德模范，发挥道德模范的示范和引领作用。要建立道德讲堂、文化主题公园等阵地，弘扬优良的道德传统，引导村民讲道德、守道德。通过发挥道德的协调、约束、凝聚功能，提高乡村社会的文明程度。法治作为农村良好发展的保障，要坚持法治精神，不断强化农村法治工作，推进平安乡村建设，增强农民法律意识，让农民尊崇法律，让农民深刻意识到家庭纠纷、邻里矛盾都可以通过法律手段解决问题。必须重视依法行政，定期组织基层干部参与相应法律法规知识的培训活动，形成良好的法律素养，提高乡村干部依法办事的能力。同时，要做好对执法活动的监督，对于违规违纪行为进行严格处理，让依法行政成为当前农村基层干部的工作原则，确保执法活动的规范、标准。乡村治理工作面广量大，任务繁重，不仅要完善乡村治理体系，更要树立以民为本的协同治理理念，坚持自治、法治、德治相结合，鼓励和支持社会各方参与，综合施策打“组合拳”，才能取得乡村治理的预期成果。

（三）发展乡村集体经济，培育壮大乡村财力。财政是国家治理的基础和重要支柱，是搞好公共服务的重要保障。从一些农村治理实践来看，乡村治理搞得好的大都是集体经济实力雄厚的乡村，而治理不好的乡村一般也是集体经济比较薄弱的乡村。农村要发展，就要促进发展观念、发展方式、发展模式的转变。一是对于经济基础比较薄弱、自身“造血”功能欠缺的农村，要推进农业供给侧结构性改革，唤醒沉睡资源，加快培育农业农村发展新动能，拓宽农民增收渠道，夯实农村发展根基，让农业成为有奔头的产业，让农民成为有吸引力的职业，让农村成为安居乐业的美丽家园。二是大力发展乡村集体经济。发展壮大乡村集体经济是促进农村经济社會发展，保障农村基层组织正常运转的重要物资基础。要鼓励和支持农村基层党组织创新发展思路，利用自身优势探索发展壮大村级集体经济的有效途径，增强村级财力，从而有更多财力投入农村基础设施建设，提升乡村公共服务水平，让党组织说话办事更有底气和分量，真正成为带领群众脱贫致富的主心骨、领路人。三是各级政府要加大财政转移支付力度，设立服务群众专项经费，加大农村资金投入保障力度。制定鼓励城市支持农村政策，引导城市的资金、技术、信息、人才、管理等资源要素向农业农村流动，推动道路、供水、供电、供气、互联网、污水垃圾处理等城乡基础设施共建共享、互联互通，提升乡村发展质量和公共服务水平。

（四）推行村务公开，引导群众有序参与。上级政府监督不到位，村民监督弱化无力，这是导致乡村监督“真空”以及村干部治理权力泛化异化的重要原因。如何完善乡村监督机制和规范权力运行，这是解决我国乡村治理权力泛化异化的关键。阳光是最好的防腐剂，只有推行村级事务阳光工程，加强村级民主监督，让农民群众唱“主角”，把知情权亮给村民，决策权还给村民，监督权赋予村民，权力才能得到有效制约。凡涉及到重要项目建设、村级重大决策、各类补贴资金发放、集体资金使用等都要坚持公开透明的原则，凡涉及土地流转、收益分配等事关村民自身利益的重要事务，都要提交村民会议讨论决定，让群众充分行使知情权和监督权，让一切公权力在阳光下运行。要创新村民议事形式，规范民主决策机制，完善议事决策主体和程序，落实群众知情权和决策权，让村民感受到在乡村建设与发展中的“参与感”，增强村民乡村主人翁的意识，使之更加积极主动地参与村务决策，支持乡村建设发展。