地方政府产业政策与区域经济转型

地方政府产业政策与区域经济转型（五） 巫永平 清华大学公共管理学院副院长/教授 二0一五年一月 四、地方政府作用与区域经济发展 所以我们对产业政策要有一个总结，那下面来了。在产业政策中地方区域经济转型，区域经济发展到底什么关系？要回答这问题，我们简单要回顾一下。从80年代初的经济发展到现在，中国形成区域性的这种发展特征如何形成的？ （一）中国区域发展 第一个区域珠三角，珠三角怎么发展起来的？是政府规划出来的吗？没有。政府做了什么？政府只是做你原来愿意投资，第一我给你提供土地，第二你可以修路，三通一平，在这个情况下你来投资。我没有选择你什么行业进来，我没有选择什么企业，你来的都是客，珠三角政府做这个事情。它可以规划出来，完全是市场推动出来的。那政府在这过程中做什么？遵循市场。我可以给你提供服务，我没有做这件事情，这是珠三角，它可以规划出来的。也就说中国最早的区域发展不是规划出来的，是市场自己发展出来的。 另外一个区域有是长三角，长三角又不一样，浙江。浙江民营企业主导，你说民营企业是政府规划出来的？规划出来的吗？完全不是，市场自己发展起来的。浙江人早期，这个很多人说中国南方，南方人脑子里就资本主义的基因，所以这点在浙江人的身上体现得最明显了。在80年代之前，改革开放之初，浙江人上全国各地做生意，各种什么小生意都做，别人看不上的都做。后来就是这些人，很多回乡了，建工厂，就建立企业。当然还有我们乡镇企业，后来慢慢乡镇企业转制建成民营企业。所以这么发展起来的，政府在这过程中做什么？没做什么。也是市场的力量。所以看长三角、珠三角在很多情况下是这么发展起来的，没有政府的作用。而且你做什么？提供服务。那浙江也是啊，那绍兴的克强（音译）的那个城纺城，也是先有市场自己形成一个交易地方，那么政府建立一个室内的交易场。通过这个方式去发挥政府作用。这是早期。 那现在经过30多年的发展，情况不一样了，情况倒过来了。珠三角在多年一来，一直要实现一个目标，就是要产业转型，升级换代。原来各家选择的都是那些劳动密集型的，高消耗的，高污染的，低成本的，那个价格特别敏感的这些产业，现在看来不行了，它污染严重，成本很低，没有竞争能力。现在大量的这种企业在倒闭，包括台湾的，包括另外一些外资的，还有我们自己的在倒闭的。就是因为这个产业发展进入了一个新阶段，而且这些行业停留在原来的那种模式，靠机器成本的代工，它没有竞争力了，因为现在中国成本在迅速的上涨。所以那对地方政府提出更高的要求，那么要转型升级。那我们发现一个市场治理，就企业自己做不到，珠三角这样，浙江也这样。浙江十几年前我去调研，他们就，企业也好政府也好，都意识到了我们这种小规模的生产，靠代工不行，利润太低，太辛苦。我们要自己的技术要自己的品牌，十年过去了，这个任务还没有完成，同样艰巨。为什么？就是市场治理，企业规模太小，要投入大量的研究。没有这个能力，因为没有能力就没有这个意愿，所以解决不了。那现在这个问题政府就提出来了，那谁能帮助企业去实现转型也好，升级也好，政府出现，很自然的政府就出现了。你看广东省政府，省委省政府这么多年在做的事，通过政府的努力来实现这个转型，浙江也是，在建立一些，政府在建立一些研究院。研究院做什么事情？去研发企业转型升级所需要的技术，因为企业规模不够，所以不能单独去做这个研发，那怎么办？政府建立一个研究机构研究院，由政府来提供企业转型过程中所共同需要的技术，这是最大的公共产品。这就转向那个为市场提供公共产品的作用了，这是新现象。所以原来这两个地区，政府是跟在市场后面的，现在政府站在前面去了，要去引导市场，因为市场失灵问题。 这就涉及到一个中国市场经济建设问题，我们说让市场在资源配置中发挥决定性作用，这样的话就要减少政府作用。通过刚才这两个例子我们可以看到，政府不是一味的去减少作用，很多地方政府作用要减少，但是在另外一些地方政府作用要加强，就提供市场所需要的公共产品方面，政府这个作用要加强。 那我们看在我们三十多年经济发展所经历的这么样的一个过程，政府的作用在不同阶段不一样。就是政府作用跟经济发展问题，在这过程中很多地方政府都有产业政策，我发展什么样的行业，江苏，江苏很典型的例子，江苏位居苏南地区，以苏州、昆山为代表，尤其昆山，最典型的，就是地方政府的产业政策所引导出来的发展。昆山原来是个县级市，是个农业县，没有工业基础，连乡镇企业都不发达。但昆山经过自己十几年的努力，成为中国信息产业的一个最主要的基地，这是政府产业政策的结果。当时的昆山市领导就觉得昆山要发展工业，发展什么工业呢？那么通过了解，市场了解调研以后发现，慢慢就形成了以台资企业为主的这种信息产业，政府有明显的产业政策的导向。你看这是成功的例子，这是引导市场。 当然我们看到了也有遵循市场的，遵循市场就市场在前面，政府在后面。所以讲浙江都是这样，但是到现在阶段政府又要开始要引导市场。所以政府作用跟产业政策在不同地区表现不一样，在不同，同一个地区不同阶段也表现不一样，我们不能有一个一劳永逸的解决办法，我们得出的结论说政府应该发挥作用，或者不应该发挥作用。政府应该以这种方式发挥作用，还是以那种方式发挥作用，都不能简单得出这个结论。不同地区不一样，不同发展阶段也不一样。 （二）地方政府促进经济发展的理论解释 那地方政府，我们刚才说地方政府是中国经济发展的一个重要因素，不管它是促进经济发展，还是在阻碍经济发展。但是如何解释中国过去三十多年的经济发展跟地方政府的作用？一般有这么几个解释，第一提供公共品，政府对市场经济的理论，政府要做什么？你不要直接去决定自由分配，你应该做的事情就是提供市场所需要的公共产品，而公共产品我们知道是市场提供不了的，公共产品跟私人产品最大的区别，它收费的困难。收费困难就，它是非财产性的，非财产性的就是你可以用，我也可以用，大家都可以用的结果就是不能收费，公共产品。那私人产品呢，是排他性的，我用了，你就不能用。为什么有排他性？产品产权，我是花钱买的，这东西是我的，我建的，我买的那就是我的。那市场有还多公共产品是企业和个人提供不了的，多元提供的，因为它解决不了社会问题，那只能由政府提供。我们之前说的，好，比如都是同一类企业，中小纺织产业，中小企业在这个升级换代过程中，会面临一些共同的技术约束，也就说需要一些共同的技术来帮助解决问题。而单个企业因为规模有限、资金有限、能力有限，它没法投入大量的资金资源去研发，它做不到。那怎么办？这个时候政府可以通过政府的优势，优势去组织力量来进行研发，给企业提供公共产品，这个是。还有基本的技术设施，公共产品。所以这是一般理论认为经济要发展，政府工作实行提供公共产品，而这公共产品是经济发展必须的，但市场也提供不了，这是我们大家都熟悉的理论。 那第二个理论就更有针对性了，针对中国。提出这个理论是科斯，我们知道提出产权理论。科斯对资本经济做出很大贡献，他是奠基人。科斯在去世前对中国的发展一直非常有兴趣，一直在关注中国的发展，也在和别人一起在研究中国的发展。他在2012年有一本书，英文名字“中国如何变成资本主义”，这英文名字中文名字我一下子想不起来，大家可以去找他的书，我觉得这本书是我目前看到的解释中国经济发展应该最有说服力的一本书。所以它在这研究过程中，跟另外一个华裔学者叫王宁，他重新来解释中国经济如何发展的，其中一定要去面对地方政府这么一个决策。他是如何解释地方政府在经济发展中的作用，他认为中国的地方政府对经济发展之所以能够起促进作用，因为它扮演了一个角色，就是提供组织服务这么一个角色。根据一般理论，比如马歇尔说组织是市场当中一种独特的生产要素，我们通常说的要素，劳动力啊、土地啊、资金这些东西，马歇尔认为组织是一种独特的要素。那通常在市场经济条件下，对要素进行组织协调是决定经济能不能发展最重要的。通常情况下谁来解决这个组织问题，市场。所以市场就能够把生产要素转换成商品，最后能够带来经济增长。这是一般的解释。但是科斯认为在中国地方政府提供组织服务是解决资本问题，在中国情况像地方政府的作用，就填补了一个真空，真空就市场能不能够形成有效组织要素的这么一种机制，市场解决不了，所以真空。这个问题解决不了经济不可能发展。中国的地方政府站出来，通过自己的努力和行为填补这个真空，扮演了市场组织者的角色，对要素进行组织，把生产力的要素组织起来，供企业所使用，科斯认为中国地方政府做了这么一件工作，所以能够对经济发展起促进作用。那这些要素我们说最基本的，几个主要作用，资金、土地，还有劳动力，政府提供什么？政府不能直接提供要素中的多数，政府第一唯一能提供的是土地，土地是政府控制的，不管通过什么方式，把那个农民的地转来怎么样，政府可以提供这个。政府能提供资金吗？政府不能直接提供资金，政府只能去影响银行。所以国家贷款。那还有资金，大量的资金是政府要追求的，要吸引的，就招商引资，外来的资金。那政府不能分配资金，政府只能做，通过它做的事情把这资金引进来。劳动力，政府能提供劳动力吗？政府不能提供劳动力。劳动力是一个市场选择的结果，为什么内部的农村，广大农村的劳动力会到珠三角去就业，完全市场的选择结果。那边很多的工厂，那边有机会，那边有工可以做，那边我就可以挣钱，这完全是一个市场的选择，所以政府控制不了。所以这些地方经济发展起来一定的要素都聚集那个地方了，才到导致经济发展。 那地方政府做了什么？所以我的解释是政府解决了信心问题，政府通过自己的努力解决了信心问题，让同事者有信心，让劳动者有信心。所以包括招商引资我会建立在这个地方，同时不仅我会来，很多的那个厂商去投资，因为它对这个地方有信心。信心从何而来？通过政府的努力。不管你做的基础设施建设，不管你通过努力形成了一个聚居，还是不管你通过各种努力形成的相对公平的市场环境，政府是服务型的政府。还为什么劳动力会来？因为对它有信心，那有工厂我可以找到工作，我可以挣钱。所以政府实施这些事情，就政府做的事情是要解决信心问题。当然信心我觉得与共同的，你这些信心解决了，资本和劳动力才会来，土地你可以提供。但是在不同地方，它的信心可能每个时间段表现不一样，内容也不一样。所以我们要了解批判政府产业政策中，未来经济的，区域经济转型要弄清楚，在不同阶段不同地方，对市场来说能够构成它信心的东西是什么？这点要弄清楚，在那个统计的档案，每个地方都不一样，不同发展阶段也不一样，一定解决信心问题。是政府直接去干预市场，去决定资源分配，更容易产生信心，还是政府通过自己的各种行为去构建一个更加公平、完善的市场环境，更容易对企业带来信心，我觉得这是我们要考虑的。我们现在绝大多数地方还认为政府直接去分配资源，这个项目谁更容易产生企业信心？我觉得这个观点得调整过来了。你那是增加一家企业的信心，你的代价是牺牲了绝大多数其他企业的信心，所以我们得