东北三省资源型城市转型面临的问题及地方政府的对策

第 7 卷第 4 期 2011年10 月
沈阳工程学院学报（ 社会科学版） Journal of Shenyang Institute of Engineering（ Social Sciences）
Vol. 7 No. 4 Oct． 2011
东北三省资源型城市转型面临的问题及地方政府的对策
曹丽萍1 ，王福君2
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沈阳工程学院学报（ 社会科学版）
第7 卷
中，以激活存量资产。规范国有企业关闭、破产、兼并、 改组改制工作，以资产为纽带，密切中小企业与大企业 的合资、合作关系，走企业集团化道路，形成一个互相 配套、互补合作的产业链。
（ 3） 加强城市基础设施建设，增强保障能力。东 北三省资源型城市水资源短缺问题更为严重，增加供 水工程建设，关闭或改造污染企业，提高企业污染防治 能力和生态环境管理水平，发展水务业。通过技术进 步和科学管理实现能源的可持续利用，发展替代能源， 优化能源结构，有效利用域外能源，促进低能耗、高附 加值产业发展，降低高耗能行业能耗水平。建立资源 型城市矿地复垦方面的政策，积极筹措资金用于综合 治理地表塌陷、土地被毁、大气污染、地质空心化等环 境问题，控制矿山固体废物对耕地的侵占以及对大气、 水体和土壤的污染，加强山林保护、培育和水土流失治 理。加快交通基础设施建设，进一步完善区际交通运 输网络建设，重点进行东边道、西边道等大通道建设， 增强对外通道和出口的通行能力。完善资源型城市现 代通信网络布局，积极发展以现代通讯技术为主的新 业务。加快城市供水、供电、排水、道路园林绿化等市 政基础设施建设，拓展城市空间，提高城市环境质量和 城市功能。实现环保产业经营化，推进城市污水、垃圾 处理产业化。
（ 1. 沈阳工程学院 财务处，沈阳 110136； 2． 鞍山师范学院 高等职业技术学院，鞍山 114005）
摘 要： 在“支持东北地区等老工业基地加快调整和改造，支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业”过程中，中
国政府急需在某一地域有所创新突破。东北三省资源型城市众多，而且又具有良好的工业基础优势、区位优势和资源比
量的 77. 1% ，天然气则已动用了 82. 6% ，油气产量明 显下降。东北三省传统资源的开采成本越来越大，失 去了原有的资源优势。鹤岗的煤炭开 采 成 本 约 125 元 / 吨，阜新的煤炭开采成本已达到 118 元 / 吨［2］。东 北地区的煤炭、石油和林业等资源型产业都已逐渐衰 退。
（ 2） 下岗失业严重，居民生活困难。随着资源枯 竭，接续产业和替代产业尚未形成，资源型产业下岗失 业人员逐年增加，就业压力增大。黑龙江省四个煤炭 城市的下岗职工 11 万多人，再就业率只有 15. 4%［3］； 黑龙 江 林 业 职 工 有 72. 5 万 人，富 余 职 工 比 例 高 达 42% ，森工企业下岗职工达 20 多万人； 大庆油田有 7 万多名职工被解除劳动关系。吉林省煤炭和森林两大 资源型产业需要新安置的职工达 20 多万人。辽宁省 仅阜新和北票两市的下岗失业人员就达 20. 6 万人。 资源型产业衰退使职工及其家属的生活受到了影响， 其人均收入水平低于全国城市居民人均水平。辽宁省 阜新市 2004 年城镇居民人均可支配收入 5 623 元，比 全国和辽宁省低 3 799 元和 2 385 元。北票市城镇居 民人均可支配收入仅 4 543 元。吉林省辽源等四个矿 务局职工平均工资收入只有全国煤矿职工平均工资收 入的 60% ，每个保 障 对 象 月 均 补 差 只 有 50 元 左 右。 黑龙江省鹤岗矿务局人均收入低于当地 130 元 / 月的 涉及 3. 27 万户，12 万人。
（ 2） 加快体制、机制创 新，完 善 现 代 企 业 制 度 建 设。企业是 经 济 转 型 的 主 体，也 是 经 济 转 型 的 载 体。 首先，加快体制、机制创新，推进国有经济的战略性调 整。国有经济应有步骤地退出一般性竞争领域和以赢 利为目的的第三产业，这些领域要实现投资主体非国 有化，使国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的 重要行业、关键领域和重点行业集聚。其次，深化国有 企业产权制度改革。资源储量和开采成本方面有一定 优势的资源型国有企业要按照建立现代企业制度的要 求，加快企业的各项改革，完善法人治理结构，通过要 素集聚和产业关联，组建跨地区的大型企业集团或关 联企业合作体。再次，促进非公有制经济发展，培育新 的经济增长点。中小国有企业要按照现代企业制度要 求调整所有权结构，通过各种方式逐步实现民营化，在 增量上扩 大 民 营 经 济 的 规 模，提 高 民 营 经 济 的 档 次。 制定优惠政 策，鼓 励、支 持 和 引 导 非 公 有 资 本 进 入 电 力、水利、铁路、公路、城市改造、旅游等法律法规没有 禁止的行业和领域。创新政府的管理制度，建立和落 实对非公有制企业的政策扶持、信用制度和服务体系， 打造服务型政府，给予非公有制企业平等的竞争机会。 最后，实行中小企业资产重组，强化产业合作。对技术 落后、产品质量低劣、成本很高的中小型资源型企业进 行强制的关、停、并、转，资产要配置到大企业、大集团
一、东北三省资源型城市转型面临的 问题
（ 1） 传统资源濒临枯竭，资源型产业逐步衰退。 东北三省的森林、煤炭、石油等资源经历多年大规模开 采后已经枯竭或濒临枯竭。黑龙江省鹤岗、鸡西、双鸭 山、七台河 4 大煤炭生产基地的煤矿平均役龄 68 年， 现存 33 个矿井中已有 16 个资源枯竭，已被国家批准 破产； 辽宁省在未来 10 年内现有 35 座国有重点煤矿 将报废 11 处，煤炭生产量将大幅度下降； 吉林省煤炭 有效储量 1. 6 亿吨，按每年产量 1 000 万吨计算，还可 采 16 年，营城、蛟河等 12 个煤炭企业由于资源枯竭已 经闭矿破产。如今东北三省成林区已经没有大树可 伐，木材产量由 1997 年的 1 824 万立方公尺锐减到 2003 年的 1 094. 1 万立方公尺。黑龙江省可供利用的 森林 资 源 仅 有 0. 19 亿 立 方 米，比 建 国 初 期 下 降 97. 3% ，省属 40 个林业局已有 2 /3 无林可采。2003 年底大庆油田的可采储量只剩下 30% ，仅有 7. 45 亿 吨，油田注水超过 90% ，到 2020 年年产量只能维持到 2 000 万吨左右； 辽河油田原油开采已动用探明地质储
· 有偏僻性； 大庆、 盘锦两个石油资源型城市都是随着油田开发建设而由 矿区演化来的，城市形成具有突发性。东北三省的大 部分资源型城市都远离交通干线，位于东北东部丘陵 山地和西部草原地带，区位优势不明显，东北东边道和 西边道尚未打通，缺乏东北中部平原地带所具有的交 通网络优势，经济体系相对处于封闭状态。东北三省 的资源型城市都是缘矿（ 林） 而建，城市的规划和社会 服务功能都紧紧依附于矿（ 林） 区和主导资源产业，致 使城市基础设施严重不足，城市建设欠账多，城市布局 分散，插建、乱建现象严重。城市功能单一，投资环境 相对落后，这不仅加大了企业的外部成本，而且也不利 于新兴产业的产生和外部企业的进入。
（ 4） 努力解决下岗职工再就业，进一步完善失业 保险制度。扩大就业和再就业，完善资源型城市的失 业保险制度和城镇居民最低生活保障制度是目前解决 资源型城市职工生活困难的主要措施。资源型城市必 须确立就业优先的经济发展战略，将有限的财政资金 用在为再就业创造条件上，努力开发和创造新的就业 岗位，大力发展劳动密集型产业、民营中小企业，鼓励 发展吸纳就业能力强的社区服务业。加快就业的市场 化进程，充 分 发 挥 市 场 机 制 在 就 业 中 的 基 础 性 作 用。 综合运用相关政策，坚持岗位开发与政策扶持相结合， 积极探索建立资源型企业再就业的新机制。完善和落 实就业优惠政策，加强下岗职工技能培训和再就业培 训，积极鼓励下岗职工自谋职业或创业。建立财政专 项就业扶持资金，用于开发公益性就业岗位和对吸纳 下岗职工企业的优惠。建立完善的社会就业服务体系 和统一规范的就业市场，积极组织劳务输出，努力拓宽 就业渠道。进一步完善资源型城市职工养老保险、失 业保险和城镇居民最低生活保障制度，做好国有大中 型资源企业主辅分离、辅业改制和富余人员分流安置 工作，健全就业登记制度。
较优势，教育科研水平和城市化水平都很高，东北三省资源型城市转型具有良好的条件。通过解析东北三省资源型城市
转型中面临的问题，阐述了东北三省资源型城市转型过程中中央政府应承担的责任和地方政府应采取的对策。
关键词： 资源型城市； 资源型企业； 接续产业； 替代产业
中图分类号： F127
文献标识码： A
文章编号： 1672 － 9617（ 2011） 04 － 0500 － 04
（ 4） 生态环境破坏严重。资源的开发本身就是对 自然资源与环境的直接破坏，往往会造成大面积地表 塌陷、土地被 毁、水 和 大 气 污 染、地 质 空 心 化 等 问 题。 据统计，东北三省采煤沉陷区总面积达 954km2 ，影响 居民 25. 2 万户、70 多万人。2004 年辽宁省工业固体 废物产生量为 8 878. 56 万吨，居全国第 3 位，而综合 利用率仅为 39. 9% ，低于全国 54. 8% 的平均水平。固 体废物的排放侵占了大量土地和耕地，并对大气、水体 和土壤造成严重污染。辽宁省 182 家矿山开采累计产 生 废 渣 占 地 面 积 为 2 202. 6km2 ，破 坏 土 地 面 积 579. 39km2 ，复垦率只有 5. 6% 。2004 年辽宁省工业废 水 9. 2 亿吨，全省六条主要河流近 40% 的干流段面为 劣五类水体，饮用水安全受到威胁。2004 年辽宁省烟 尘、粉尘、二氧化硫排放量分别为 57. 8 万吨、34. 4 万 吨和 83. 1 万吨，居全国前列，空气质量处于三级或三 级以下标准。
二、资源型城市转型中地方政府应采 取的对策
（ 1） 发展接续产业和替代产业。处于成长期和成 熟期的资源 型 城 市，要 鼓 励 发 展 接 续 产 业，延 长 产 业 链，利用新技术实施产品深加工，发展资源—加工混合 型接续产 业，并 积 极 扶 持 非 资 源 性 产 业 的 快 速 发 展。 如煤炭资源型城市应侧重于煤化工产业的发展，石油 资源型城市应侧重于石化产业链的延伸，林业城市则 侧重于林产品的深加工和速生林种的培育。已经进入 衰竭期的资源型城市，必须寻找合适的新型产业植入， 发展加工型和非资源型替代产业。新兴产业的植入要 彻底摆脱对原有资源的依赖，割断与原有现实经济基 础之间的联系，从外部嵌入来重新培育替代产业。资 源型城市要积极从内部积极培育旅游业、中药业、绿色 农业、绿色食品加工业和山林经济等新兴产业。植入 新兴产业的关键是原有生产力和劳动力的转移，新兴 产业植入后使资源型城市实现由单一主导型产业结构 向多元主导型产业结构、单体资源优势向复合资源优 势转变。