日本东京都郊区现代农村建设的经验及启示_以三鹰市_桧原村为例的分析

日本东京都郊区现代农村建设的经验及启示＊
焦必方
（复旦大学经济学院２００４３３）
收稿日期：２００７—０８—０４
＊本文是２００６年度复旦大学亚洲研究中心学术资助项目“日本现代农村建设的经验与启示———兼析我国当代新农村建设的目标与路径”的阶段性成果，也是由上海社会科学院左学金研究员领衔的上海市哲学社会科学规划２００６年系列课题“十一五期间上海经济社会发展研究”中，由焦必方作为子课题负责人的“上海社会主义新郊区建设研究（Ａ卷）”
研究成果的一部分。

—————以三鹰市、
桧原村为例的分析内容摘要：本文以东京都郊区三鹰市、桧原村为例，总结了东京都郊区现代农村建设中关注城郊轨道交通网络等基础设施建设，提供齐全的社会公共设施，结合郊区特点发展都市农业，平衡区域发展差异，倡导管理民主，追求社会和谐等经验。

２０世纪９０年代以来我国城市化加速发展的势头十分明显。

城市化过程中如何在城乡融合、一体化发展的基础上，搞好城市郊区尤其是特大城市郊区新农村建设已成为我们必需面对的课题。

东京都郊区现代农村建设的经验可资借鉴。

关键词：东京都郊区现代农村建设经验及启示
中图分类号：Ｆ３２０．３文献标识码：Ａ文章编号：１００５—１３０９（２００７）１０—０１０７—０６
日本东京都共辖２３区、２６市、５町、８村。

其中，２３个区面积６２１．４９ｋｍ２，占东京都总面积的２８．４％，集中了８，４６９，４５９人，占东京都总人数的６７．４％，除“区”
外，所有３９个市町村可视为东京都的郊区。

在此，笔者以东京都内三鹰市、
桧原村为例，对日本东京都郊区现代农村建设的经验作一总结。

三鹰市面积１６．５０ｋｍ２，占东京都市町村总面积的１．１％，２００６年１月１日人口１７８，４２４人，占市町村总人口的４．４％。

三鹰市东临杉並区和世田谷区，距东京都都心约１８公里，从三鹰站坐上中央线特快电车，２７分钟车程即到东京站，是郊区中直接与城区接壤的５个市之一。

桧原村面积１０５．４２ｋｍ２，占东京都市町村总面积的６．７％，２００６年８月１日该村共有１２３７户人家，村
民３０１０人，占市町村总人口的０．０７％。

桧原村距东京都市中心约５０公里，是东京都非岛屿市町村!"中距
东京都都心最远的两个町村之一，也是目前这些市町村中人口最少的过疏化村。

显然，三鹰市与桧原村是东京都郊区两个地理位置与规模截然不同的市、村。

虽然它们在市（村）建设中面临的问题不同，但伴随日本经济发展都实现了农村现代化。

东京都郊区现代农村建设的经验主要如下：
一、重视网络化便捷交通尤其是城郊轨道交通网络的建设
三鹰市于１８８９年日本实施市町村制时建村。

１９２３年受关东大地震东京市内人口外迁影响，三鹰村人口有所增加，但长期维持在５０００～６０００人左右，是纯农村地区。

第二次世界大战时，受飞机制造工厂等军需工业疏散迁入的影响，人口又有所增加，１９４０年达到２．１万人，该年三鹰村由村制改为町制。

战１０７－－
后，在东京人口进一步增加的压力下，近郊大量建造团地式集体住宅小区，１９５０年三鹰人口达到５．５万人，三鹰又进一步由町制转为市制。

于是，三鹰在约１０年的时间里由三鹰村变为了三鹰市。

三鹰能在较短时间内由三鹰村转变为三鹰市，笔者以为与三鹰在实施村制时已具有的较良好的轨道交通框架有关。

如，三鹰村１８８９年已有国营铁路（ＪＲ）中央线过境，１９３０年起在三鹰村境内设立三鹰站，１９３３年８月由京王帝都电铁株式会社修建的私营铁路井头线通车，使三鹰村境内又增加了井头公园站、三鹰台站等２个车站。

另外，在邻接的武藏野市有中央线武藏境站，调布市有京王帝都电铁株式会社于１９１３年修建通车的私营铁路京王线仙川站。

能进宜出的交通环境，对新居民的迁入与房产商的开发介入具有极强的吸引力，是东京很典型的卧城之一。

桧原村是东京都郊区非岛屿市町村中三个无国营（现民营）或私营铁路过境或到达的市町村!"中的一个。

但这三个市町村均有巴士与邻近市町轨道交通站点相连接，如，在桧原村坐上西东京巴士公司的巴士，３０分钟车程即可抵达最近的武藏五日市轨道交通站。

另外，同市区相比，郊区居民的私家车拥有率要高得多，故出行往往自驾车或到邻近轨道交通站点停车场泊车后中转外出。

二、持续关注基础设施建设，不断提高郊区农村居民生活环境质量
东京都郊区不同市町村基础设施建设的投入与完成水平并不均衡，也有一个逐步普及与水平提高的过程。

三鹰市作为近郊人口导入区，１９５６年起就与城市化相伴，大力推进基础设施建设。

当时，三鹰市曾大规模新建学校，建设上下水道，建垃圾与粪尿处理设施，修缮道路，建设面向市民的教育会馆和图书馆等。

１９７３年三鹰市就率先成为全日本第一个１００％普及了下水道的市。

桧原村与三鹰市不同，是个林地占９３％的山村。

受地理环境条件影响，作为处于过疏化状态的山村，桧原村自身的经济实力较差，因此同其它经济发达的市町村相比，基础设施建设相对滞后。

然而，桧原村同毗邻的奥多摩町均地处东京都的水源地带，桧原村的山林对水源涵养起重要作用。

１９７３年，东京都政府根据日本“山村振兴法”将桧原村、奥多摩町列为“振兴山村”，前后制定了４期山村振兴计划（目前，有关桧原村的第五期山村振兴计划正在酝酿中）。

计划实施后，桧原村的道路、给水系统得到了很大改善。

以上下水道为例，已有资料表明２０００年底桧原村上水道普及率已达９９．１％。

但桧原村下水道普及率不算高，２００４年底桧原村下水道普及率仍仅为２４％。

不过，据近期桧原村政府网站公告，因村内又有部分地区的户外下水道工程完成，并于２００６年７月１日起用，村下水道普及率已提高至４２％。

为推进村民厨房、浴室、水冲式厕所改造，尽早完成家庭排污水管与村下水管网的连接，村政府以补助政策予以引导，规定凡３年内完成者可获得村政府接管补助。

随下水道普及率的继续提高，桧原村村民生活居住环境正变得更加优美。

三、市町村普遍建有齐全的社会公共设施
日本实施地方自治，在社会公共设施建设方面对国家、都道府县及市町村各自应承担的责任有明确规定。

因此，东京都郊区各市町村在东京都及各市町村政府的关心下，普遍建有齐全的社会公共设施。

如三鹰市有市民可优惠利用的疗养院设施；有包含美术馆及艺术中心等在内的文化设施；有包含教育会馆及图书馆在内的终生学习设施；有包含网球场、门球场及综合性体育馆在内的各类体育设施；有各种类型的城市公园；有包含妇女交流室、地区公共会堂、国际交流中心及促进物资循环利用的市民工－－
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作室等在内的市民活动设施；有包含儿童馆、婴幼儿家庭援助中心及保育园在内的儿童抚养及援助设施；有小学、初级中学等教育设施；有以老年残疾、单亲母子家庭为对象和为残疾者、智障者提供咨询、理疗、训练等服务的福利设施；有为高龄老人提供日托、助浴等特殊服务的老人院；有对可燃垃圾进行焚烧处理的垃圾处理设施等。

有些设施往往还不止一处。

桧原村虽说人口不多，但也建有一定数量与规模的社会公共设施。

如桧原村有基本常年开馆的村立图书馆，馆内可借书与借录像带，若想借村立图书馆没有的书，则可经由村立图书馆向都立图书馆借阅。

因村域范围大，村立图书馆每逢周六、周日还会采用活动图书馆的方式在村内指定地区开放。

此外，桧原村还有免费开放的乡土资料馆。

乡土资料馆既是桧原村村史及乡土文物资料的展示处，也是村民活动与交流的场所。

日本城乡教育一视同仁，桧原村有与城区学校设施相仿的小学和初中各１所。

以桧原村小学为例，学校总面积６７７８ｍ２，除有普通及专用教室各７间外，还有面积分别为３３６１ｍ２、１１２２ｍ２、４４４ｍ２的室外运动场、室内运动场和游泳池。

然而，２００６年４月桧原村小学仅有学生１０８名。

桧原村７０岁以上人口占总人口比例１９９０年为１７．０％，２００５年为３１．３％。

鉴于桧原村人口迅速高龄化，桧原村建有为老年人提供医疗、护理及助浴、日托、短期托等福利服务的系列设施。

如桧原安逸村就是桧原村的一个用于福利目的的建筑群，集中了村内“桧原村交流中心”、“居家护理支援中心”、“高龄老人居家服务中心”、“老人福利中心”、
“福利工场”等设施。

“保健中心”、
另外，桧原村有拥有Ｘ光机、电子内窥镜、理疗仪等医疗器械和设置了２间病房的诊疗所。

诊疗所进行包含疾病预防在内的全面的居民健康管理。

同时，桧原村诊疗所适应地处偏僻的特点，按不同类型疾病的特点设置有关科室及提供就诊服务。

如诊疗所所设内科、外科、小儿科、齿科（要预约）、体检（要预约）等科室提供除节假日、休息日外的日常诊疗服务，而所设皮肤科、耳鼻科、眼科、精神卫生咨询等科室，则聘请外来非常勤医师巡回坐诊，每周（月）按规定定期提供一定时日的诊疗服务。

桧原村诊疗所的医务人员与在村政府工作的职员一样，均为地方公务员。

由于医疗设施齐全、医务人员安心、主要慢性疾病均能获得专科医生的诊治，故桧原村虽地处偏僻，村民仍能获得优质医疗服务。

四、结合郊区特点发展都市农业
为保持良好的城市环境，保护城市化地区的耕地及森林，日本曾于１９７４年颁布了“生产绿地法”，规定凡指定农业用地可获得税制上的政策优惠。

鉴于实践中出现了部分农民以生产绿地名义享受优惠政策，但又在等着土地价格上涨的“伪生产绿地”现象，１９９１年日本对１９７４年颁布的“生产绿地法”予以修订，并于１９９２年正式实施了“新生产绿地法”。

修改后的“新生产绿地法”要求城市化地区农民对面积在５００ｍ２以上的农地的使用方向予以明确，只有明确持续务农３０年的才能享受优惠政策，否则视同宅基地征收固定资产税。

“新生产绿地法”是日本关注、认可并重视都市农业的一个信号，明确了在都市化地区要继续保留农业。

东京都的农业生产结构已形成以蔬菜为主的农业生产结构。

根据２０００年《农林业普查东京都分调查结果报告》，２０００年东京都的耕作面积中，有５４．８％是用来种植蔬菜，其次是花卉和苗木，分别占总面积的１７．６％和７．９％。

以三鹰市为例，第二次世界大战后，因粮食短缺，三鹰市曾作为日本粮食生产基地，在解决国内粮食问题中起了很重要的作用。

２０世纪５０年代中期以后，日本经济高速增长，三鹰急速城市化，农地、农户数一下子减少５０％。

与此同时，三鹰市的农业结构也发生了变化，由粮食为主转为蔬菜为主。

２００１年三鹰市农业生产用地总面积为２４１公顷，其中蔬菜１１５公顷，苗木等９３公顷，果树２７公顷，其它７公顷，耕
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地利用率为１１３．１％。

近年来，作为都市农业，三鹰市农业在如下几方面发挥着作用：
１、农户建设企业化现代农园，为市民提供优质新鲜的时令蔬菜。

三鹰市农户在发展露地栽培农业的同时，也广泛利用大棚等发展设施农业，许多农户都有自己的网站（页），发布农产品生产、管理、收获、上市等信息，加强与消费者的沟通，成为消费者身边能提供安全、新鲜、时令蔬菜的可信赖的菜篮子。

２、配合城市绿化，农协建三鹰市绿化中心。

绿化中心除供应当地产低农药新鲜蔬菜外，还提供苗木、花卉、盆栽、家庭园艺用材料等。

中心网站上有生产者的介绍和联系方式，有各类产品品种介绍与季节性产品供给信息，也有作物栽培方法介绍，对于利用市民农园种植农作物者，中心会利用网络回答有关种植技术方面的问题。

总之，绿化中心既满足当地消费者对本地产农产品的消费需求，也满足城市街道绿化需要。

３、农户成为学生了解农作业，并作相应农业观察的学校农园。

城市化客观上拉大了当代学生与农业、农村的距离，为此，三鹰市教育委员会选择学校附近的农户，由市教育委员会、农协、农户三者签订协议，合作兴办面积约１０公亩的学校农园。

学校农园不涉及土地租借等权利关系，是学生接受农户指导，亲近大自然，体验农作业的场所；栽培的作物品种、作业内容、实施时间等由提供协助的农户与学校商定；种子、肥料由农户准备，基本的田间管理由农户负责；教育委员会支付收获物的购买费、农户指导费等农园的利用费用。

三鹰市１９９２年起实施这一做法，现在实施学校已由最初的４所发展为１３所。

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４、农户兼办田园学校，为有兴趣务农者提供实践机会。

日本农业总体上劳动力短缺，为给目前日本社会中部分对农业感兴趣者提供体验农业劳动的机会，部分农户办起田园学校，组织上述人员为学员，在实践中学习农业技术。

桧原村与三鹰市不同，于明治２２年（１８８９年）建村后，村名与区域范围一直保留至今，已经有１００余年历史。

桧原村中央有东西走向的标高９００～０００米的山脉，两侧流淌着的是南北秋川河，风景秀丽。

桧原村１９６０年时有农户７６３户，２０００年时的农户数仅为２３１户，其中８９．６％经营规模在０．３公顷以下。

桧原村农户中除专业农户与第一种兼业农户约分别占１０％外，大多属于以非农收入为主的第二种兼业农户。

#$除农户外，２０００年桧原村林农户户数为２４０户，拥有山林面积５公顷以下的林农户占５１．７％，５～２０公顷以下的占３５．４％，２０～５０公顷以下的占９．２％，５０公顷以上的占３．７％。

目前，因村面积的８０％属于秩父多摩甲斐国立公园，整个大自然就是村的观光资源。

桧原村山川森林资源的开发利用有专设的“都民森林管理事务所”管理，村内已建有将山峰、瀑布、温泉等自然景观和展示历史文化遗产的乡土资料馆串连一起的观光道。

每年来村的观光游客达到３７万人次。

五、管理民主，追求和谐
日本在市町村管理方面实行议会民主制。

市町村议会由作为市町村民代表的议员组成，议员则经选举产生。

议会产生议长１名、副议长１名。

市町村议会是审议市町村内重要事项并作出决定的机构。

日本地方自治法根据市町村人口规模，对市町村议会议员人数有上限规定，但实际议员人数由各市町村议会自定。

如桧原村议员定员１２人，实际产生议员１１名。

议会每年按规定召开议员大会，如桧原村村议会就规定于每年３、６、９、１２月共召开４次议员大会。

此外，若有必要，议会也可召开临时议员大会。

议会为使议案及民意陈述等更专业、更有效率地予以审议，通常会设置专门委员会，委员选自议员。

各委员会均设委员若干名，委员长１名，议事范围一般与市町村政府有关职能部门相对接。

如桧原村村议会就设立了总务委员会、产业建设委员会和议会运作委员会等。

为凝聚人心，共建和谐家园，日本不少市町村早有制定市町村章（花、树、鸟）和市町村民宪章的习－－
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俗。

进入经济高速发展期后，这一做法更为大多数市町村所接受。

纵观众多的日本市町村章，其整体图案基本上均采用了圆形，而在对其加以说明的文字中，都有有关日本市町村民追求和谐社会与和平愿望的表达。

六、消除区域发展差异，走共同发展道路
过疏化的桧原村与作为近郊人口导入地区的三鹰市都实现了农村现代化，这得益于日本在经济发展后注意消除区域发展差异，走共同发展道路的政策。

为促进过疏化地区市町村的社会经济发展，日本政府采取了多方面的措施，并体现了法律先行，依法治理的原则。

如１９７０年以来日本就先后制订了包括《过疏地域对策紧急措置法》（简称：《紧急措置法》）、《过疏地域振兴特别措置法》（简称：《振兴法》）、《过疏地域活性化特别措置法》（简称：《活性化法》）、《过疏地域自立促进特别措置法》（简称：《新过疏法》）在内的４个有关过疏化地区振兴问题的法规。

为了促进过疏化地区的自立，日本各都道府县及市町村都制订了“都道府县（或市町村）过疏地区自立促进计划”，使过疏化对策形成国家、都道府县、市町村三位一体的格局。

按《新过疏法》要求，日本通商产业省也规定了财政方面的特别措施，特别强调要给过疏化地区中小企业提供融资及贷款方面的长期与低利优惠，尤其鼓励采用新技术。

七、几点启示
据我国国家统计局公布的数据显示，我国１９７５年、１９８５年、１９９５年和２００５年的城市化率分别为１７．３４％、２３．７１％、２９．０４％和４２．９９％。

受经济高速增长的影响，２０世纪９０年代以来我国城市化加速发展的势头十分明显。

城市化过程中如何在城乡融合、一体化发展的基础上，搞好城市郊区尤其是特大城市郊区新农村建设已成为我们必需面对的新课题。

从东京都郊区现代农村建设的经验中至少可获如下启示。

１、给郊区农民以同等的市民地位。

由城乡分离走向城乡融合，首先就要在思想意识，在郊区农村居民的市民身份认定上要实现城乡通开。

在国外，尤其是发达国家，城乡居民迁徙自由，户籍制度是人口统计型户籍制度。

农民普遍享有国民待遇，就业、受教育机会及社会保障制度面向城乡全体居民。

而我国现行户籍制度被赋予了太多其他含义，客观上将人分为“三六九等”，并由此派生出城乡有别的各种制度设计。

弱化户籍制度的附加内容，在城市化地区率先给郊区农民以同等的市民地位，逐步恢复“人口登记”——
—这一户籍制度的本来面貌，进而，以此为契机，将原先以城乡分割为前提的包含财税制度、财政政策在内的制度设计、政策制定，分阶段、有步骤地转向以城乡一体为基础。

此举不仅有利于解决城乡二元结构，也有利于构建合理配置城乡资源、促进城乡居民双向互动的制度环境。

２、构建城乡衔接、串联主要乡镇的郊区轨道交通网络。

以城乡一体化为背景的城市郊区建设，追求的目标应是实现全市域范围内人、财、物、环境等要素（资源）的最佳配置。

“若要富，先修路”，这是我国２０世纪８０年代农村经济改革与发展初期为人们所熟知的一句话。

今天，完备的路网交通构架依然是城市郊区建设必须先行一步予以解决的基础设施。

城市化地区高速公路网的建设固然重要，但因这一地区人口密度高，人均道路资源少，是一个私家车应适度控制使用的地区。

因此，要让郊区居民乐居郊区，并逐步实现居住集中，同时也让市区富裕的优质人力资源流向郊区，城市郊区建设有必要关注郊区轨道交
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通网络的规划、建设与尽早建成。

郊区轨道交通网络的形成，不仅有利于人力资源全市范围内的配置合理化，也能平抑中心城区过高的房地产价格，创造更多的尤其是第三产业的就业机会，成为郊区农村居民增收的基础。

要加快城市郊区轨道交通的建设速度，资金来源要多元化，应允许社会资本与民营资本介入，也可通过发行专用于轨道交通建设的建设债券来集资。

３、公共资源配置向郊区倾斜，公共服务向郊区延伸。

城市化地区的郊区建设应以城乡互动为依托。

以上海为例，上海“１９６６”城镇体系!"的形成过程不光是农村居民居住向城镇与中心村集中的过程，也必然是中心城区居民自愿向新城和新市镇分散迁徙的过程。

因此，逐步实施社会公共资源配置向郊区倾斜，符合郊区建设中构建新型城镇体系的需要。

如：为改善郊区基础教育设施和办学条件，推进城乡教育均衡发展，可采取市实验性示范性高中在郊区农村举办分校，中心城区高水平、高质量的中小幼校（园）整建制迁入郊区农村，鼓励有条件的高校到郊区农村办附中、附小，中心城区优质高中托管郊区新建学校等措施。

又如：为扩大郊区农村优质医疗服务的覆盖面，提高医疗服务的质量，可采取定向培训本土化的乡村全科医生，建立城区优秀医技人员到郊区农村任职的长效结对帮扶制度，鼓励城市三级医院退休医生下乡从医并适当上浮退休年龄，建立非常见病专科医师定期郊区巡回坐诊制等措施。

４、正确认识并发挥都市农业的作用。

鉴于都市农业的特殊的功能，城市化地区农业的发展应主打生态农业、设施农业、旅游农业、体验农业、休闲农业、文化农业之牌，走城乡融合、城乡交流之路。

要将实物形态的农产品销售、农业生产活动的参与与地区乡土文化产品的推介、消费相结合，要关注农业的多元增值途径。

在处理“菜篮子”和“米袋子”的关系问题上，鉴于“米袋子”的宜运输性，大都市郊区除作为农业生产的多样性，适当保留一定比例的粮食生产外，农地利用结构首先应突出蔬菜的种植，尤其是不耐储运的鲜嫩品种，其次是花卉。

这样既提高城市郊区土地利用的附加价值，增加农民收入，也能进一步提高消费者农产品消费的满意度。

在郊区现代农业发展区，要加大工业反哺农业的力度，消除因分工分业而产生的收入分配差异；要加强对现有农业从业人员的培训，使他（她）们传统的农作经验与现代科学技术相结合；要政策倾斜，激励并着力培养有务农志向，具有较高农业专业技术、有资格的新一代专业农民。

同时，鉴于城市化地区青年农业劳动力短缺，实际农业从业人员中不少是来自外省的异地务农者的现状，为保持郊区农业的可持续发展，也为避免短期行为，应建立制度，将优秀异地务农者以农业专业人才身份予以引入。

５、完善村民自治，提高村民在城市郊区新农村建设中的话语权。

村民是城市郊区新农村建设的主体，与其他地区农民相比，他们的自治意识较强。

完善村民自治，提高村民在城市郊区新农村建设中的话语权，做到政府政策的“自上而下”与民众意愿的“自下而上”相结合，就能使郊区农民在城乡一体化发展进程中不仅现有自身利益得到保护，还能随城乡融合、固有二元经济结构破除，同城市居民一起更多地分享由经济增长带来的好处。

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（参考文献、注释见第９９页）－－
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