建国以来我国耕地数量变化的历史考察与启示

图１

１９４９－１９８６年的耕地总量变化情况［１］

收稿日期：２００７－０６－１８；改回日期：２００７－０９－０６

作者简介：傅超（１９８２－），男，副主任科员，从事土地经济与城市经营研究。

①虽然也有学者认为该数据由于受各级利益关系和调查误差等多方面的影响而质量不高（郑云阳，２００３）。但已是当前所能获

得的相对精确的耕地面积数据。

建国以来我国耕地数量变化的历史考察与启示

傅超１，郑娟尔２，吴次芳

２

（１．国家发展和改革委员会国际合作中心，北京１０００１３；２．浙江大学公共管理学院，浙江杭州３１００２９）

摘

要：分三个阶段对我国建国以来的耕地数量

变动史进行研究，分析了不同阶段耕地数量的变动情况及相应的政治、社会背景，并在此基础上总结历史经验以供现行耕地保护参考，同时提出耕地减少分析对宏观调控的意义以及耕地保护政策需要严格执行的必要性。关键词：耕地；耕地数量；历史考察中图分类号：Ｆ３０１．２

文献标识码：Ａ

近年来，我国一直强调用最严格的耕地保护制度来保护耕地，并采取了用途管制、耕地占补平衡和总量动态平衡等措施，但耕地总量仍呈逐年递减之势，这成了耕地保护中的怪现象。“

耕地保护”在“两会”被如此重视，说明“十一五”期间我国耕地保护的形势仍然十分严峻。

本文将对建国以来我国耕地数量的递减史进行回顾并总结相关经验，以史明鉴，以供现行耕地保护工作参考。

一、耕地面积变动的历史足迹

（一）数据标准

在国土资源部成立以前，我国存在两套数据：国家统计局数字和１９７９－１９８５年组织的全国范围（除港、澳、台、南海诸岛外）的土地概查数据。耕地问题研究组认为概查数据可作为国民经济和社会发展总体规划、各部门规划的主要依据［１］。本文以此为准，结合国家统计局公布的数据，分析１９４９－１９９５年耕地面积变动的历史数据。１９９６年以后的数据以国土资源部发布的土地详查数据为准①。

（二）耕地总量变动史

耕地面积的变动包括总量的变动和人均耕地面积的变动，这里先分析总量的变动。

１．１９４９－１９８６年耕地总量变动。

之所以将这一时段分离开来是考虑到１９８６年原国家土地管理局的成立和一些法律政策的实施。图１显示了１９４９－

１９８６年耕地数量的变化情况。

从图１可以看出，我国

１９４９－１９８６年耕地面积的变

动经历了多次波折，有递增期，也有递减期。１９５７年底，全国耕地总量达到

２３３４０５．１６万亩，为历史上最

高水平。自那以后，尤其是

１９６６年起，耕地总量基本上

呈直线递减趋势。只有在

１９６４、１９６５、１９６９、１９７２、１９７８

文章编号：１００９－４２１０（２００７）０６－０６８－０５

①１９５８－１９６２年由于统计混乱，撇开不谈。

②１９９５年国家统计局公布的耕地数据为１４．２５亿亩。笔者认为该数据可能存在异议，这里撇开不谈。１９８７－１９９４年的数据根据《中国耕地》４２页的数据参照《

中国耕地递减问题的数量经济分析》提供的方法调整所得。图２１９８７－１９９４年的耕地变化量［１，３］，②（图中划横线的数据为每年变化的耕地面积）

和１９７９年是略有增加的，但增加量跟递减量相比是微不足道的。耕地问题研究组将整个过程分为四个阶段［１］：１９４９－１９５７年的耕地净增时期；１９６３－１９７４年耕地递减的初步阶段①；１９７５－１９８１年耕地递减的初步治理阶段；１９８２－１９８６年的占地高峰阶段。

根据耕地问题研究组的研究，１９４９－１９５７年耕地大量增加的原因主要有：①多年的战争使耕地荒芜，耕地面积下降，因而这种增加具有恢复性质；②当时的新中国成立不久，需要农业提供大量的剩余产品和劳动力。耕地面积增加的主要途径是垦荒，这种开发方式导致了耕地后备资源的减少［１］。朱国宏从当时的制度背景出发认为当时的土地制度改革只是最大限度地利用土地资源和劳动力资源（包括其积极性），它受制于生产力水平和一定生产力水平之下的技术进步条件［２］。因此，耕地面积增加受阻并于１９５７年达到极值。１９６３－

１９６５年耕地总量虽也有增

加，但增加幅度已大不如第一阶段。

１９６６年由于政治气氛浓

厚，虽然也强调“以粮为钢”，“大锅饭”体制消耗了农民的积极性，再加上耕地后备资源的减少，耕地面积迅速减少。但在这一时期里１９７５－

１９７７年由于行政管理有所加

强，耕地递减速度减缓，一些

省市，特别是一些人地矛盾较为突出的省份，纷纷下发了一系列制止乱占耕地的文件。１９７８年以后，随着“文化大革命”的解体和农村土地制度的改革，农民的生产积极性被大大激发。１９７８和１９７９年分别比上年净增２１４万亩和１６３万亩。１９８０年耕地面积又开始下降，１９８２－１９８６年的平均减幅达到每年

８４２．３万亩，尤其是１９８４－１９８６年，分别比上年净减

少７５８万亩、１５４２万亩、９２５万亩，这是相当惊人的数据。耕地的下降速度和我国经济和乡镇企业的高速发展及农业的“超常”增长同步。虽然其中也有水

土流失、沙漠化等自然毁损导致的耕地减少，但相比人为占用其比重是微不足道的。

２．１９８７－１９９５年耕地总量变化。考虑到１９９６

年起国土资源部开始公布全国土地利用现状调查数据，因此以１９９６年为界，将１９８６年以后的耕地数量变动史分两个阶段进行分析［３］。

由图２可见，１９８７年与１９８６年相比，递减量下降了４１４万亩。总体而言，１９８７－１９９４年，耕地面积变化经历了两个阶段。首先是１９８７－１９９０年的递减情况好转阶段，耕地净减少面积从１９８７年的

５１１万亩，逐步降至１９８９年的９９万亩，尤其在１９９０年，耕地不仅没有减少，反而增加了２７万亩。

然而，１９９１年起耕地总量又开始递减，１９９２年净减少３４１万亩，比１９９１年多减少３１０亩。１９９３年和１９９４年尤甚，分别减少４８６万亩和５９７万亩。

从历史上来看，１９８６以后国家开始采取措施控制耕地面积的减少。首先是１９８６年国家土地管理局的成立；其次是１９８７年《中华人民共和国土地管理法》的颁布和１９８８年１月开始征收的耕地占用税。这些法规、条例和措施的执行，在一定程度上使１９８６－１９９０年的耕地递减势头得到有效控制。然而，随着土地双轨制的实施，土地价值日益凸显，各地纷纷圈占土地，开发区热和房地产热兴起。据建设部资料，截至１９９３年３月，内地县级以上的开发区达６０００多个，占地１．５×１０４ｋｍ２，比当时城镇城区用地面积总量还多０．１６×１０４ｋｍ２［４］。与此相对应