法治政府指标评估体系研究

74行政法学研究2012 年第 1 期法治政府指标评估体系研究戢浩飞（武汉大学法学院，湖北 武汉，430071 博士研究生）摘 要：法治作为一种治国方略已深得人心，法治政府作为一种社会实践正如火如荼。但何为看得

见、摸得着的法治政府，似乎遥不可及，法治政府指标评估体系正是适应这一形势需要而产生。法治政府指标评估体系的基本理论是什么，如何将其置于现实的法治实践中进行考察，如何建立一套科学而合理的法治政府指标评估体系？用比较法学、实证法学等研究方法就这些基本问题进行探讨，是有益的尝试。关键词：法治政府；指标评估体系；建构

中图分类号：DF3 文献标识码：A 文章编号：1005-0078（2012）01-074-09

2004年3月，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，庄严提出“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。随后各地各部门积极贯彻落实，法治政府建设取得了可喜的成绩，法治之风深得人心。当前法治政府建设步入攻坚阶段。一方面，经过六年多的努力，法治政府已初具模型，建设法治政府日益成为共识。另一方面，法治政府的进程依然艰难，何为看得见、摸得着的法治政府似乎遥不可及。因此建立一套科学而合理的法治政府指标评估体系尤为必要。它可以科学、客观地评估法治政府建设的基本动态，为建立现代化的法治政府提供一个有参考价值的标本。一、法治政府指标评估体系的基本理论法治指标作为社会指标的一种，是在“社会指标运动”兴起的背景下进入了人们研究的视野。① 作为一种认识方法，法治政府指标评估体系是对政府法治建设实践的深刻检验，也是推进理想法治政府模式的重要方法。（一）法治政府指标评估体系的理论基础：法治政府的普适性“法治政府的建设从来没有划一的模式，各国地方性、知识和经验的差异性构成了制度资源的多样性。但这并不排除借鉴别国经验的重要性。法治的多样性是以某种一致性的共识为前提的，否则就失去了制度的比较意义。”②随着各国法治实践的发展，现代各国法治政府建设在保持各自特色的同时，开始在实质上走向统一，在形式上相互借鉴。从价值角度看，法治政府追求的是公平、正义、自由、人权等价值目标，并最终要实现一种良性的社会秩序。正如有些学者所言“现代法治的核心价值意义则是相通的，即：确信法律能够提供可靠的手段来保障每个公民自由合法地享用属于自己的权利，而免受其他人专横意志的摆布。法制现代化进程无疑反映了法治价值的增进的趋势。这是人类社会共同法治思想与理性追求。法律发展国际化趋势的价值底蕴即在于此。”③ 行政法治的出发点是规范行政权力，归宿是保障权利和自由。因此法治政府旨在维护人的尊严与价值、旨在保障人的自由权利，从而最终形成和谐的良性秩序。

① 参见王称心、蒋立山 主编：《现代化法治城市评价——北京市法治建设状况综合评价指标体系研究》，知识产权出版社2008年版，第10—23页。② 罗豪才：《行政法与公法精要》（序言），辽海出版社、春风文艺出版社1999年版，第2页。③ 公丕祥：“国际化与本土化：法制现代化的时代挑战”，载《法学研究》1997年第1期，第90页。75

戢浩飞：法治政府指标评估体系研究从文化学角度来看，法治政府作为一种法律文化形态，其基本内容是确定的，它是人类文明的共同成果。美国著名法学家庞德认为：从过去看，法律是文明的产物；从现在看，法律是维护文明的手段；从将来看，法律是推进文明的手段。作为文化现象，法治政府理论必然具有一些代表全人类共性的文化因素，“人类文化正是在互相吸收、互相包容、互相渗透中，吸取精华，剔除糟粕，不断得到繁荣与发展。法律文化也是如此。”①因此，法治政府应当是民主型政府、有限型政府、治理型政府、责任型政府、平权型政府。②从技术角度来看，法治政府更具有普遍性、共同性。“法治在运行过程中，是有许多操作技术的内容的，如立法技术、执法技术、司法技术等等。这些内容具有一定的中立性、中介性和规律性，可吸纳性较强。”③法治政府的技术性突出地表现在评估指标体系上，法治指标具有技术指数的共性，法治指标的内容比较客观、法治指标的类型比较科学、法治指标的来源比较正规、法治指标的计量方法比较科学等。早在2008年7月，美国律师协会联合国际律师协会等律师组织在奥地利维也纳举办了“世界正义论坛”，明确提出了“法治指数”，旨在形成一个全球的统一规范，用以衡量一个国家遵循法治的程度。④（二）法治政府指标评估体系的技术基础：法治指标的功能法治指标的功能是指法治指标在体现依法行政与法治政府建设的关系上，在描述、反映、比较、评价法治政府实践的作用上，在认识法治政府建设所充当角色问题上所发挥出的作用。它是法治政府的本质性问题的必然反映。法治指标的功能具体表现在以下方面：1．认知与评价功能，这是法治政府运作的基础。法治指标的认知功能，主要说明“是什么”，这是判明法律现象和法治实践水平的关键。认知功能表现在：可计量性；概观性；现实性。⑤法治指标的评价功能是指法治指标能够科学评定各级行政机关推进依法行政的成效，既可以对特定国家和地区法治政府建设的水平作出恰当、准确的评估和定位，也可以对不同地区、不同部门的依法行政水平进行排位，比较和彰显不同地区、不同部门建设法治政府的努力程度及推进成效。⑥ 2．认同与引导功能，这是法治政府发展的动力。法治指标有助于树立科学的、清晰可辨的奋斗目标，从而引导规划最佳的基本方案，进而形成对法治指标的普遍认同，从而激发起为法治政府建设竭尽全力的意向。从宏观上讲，法治政府的指标体系通过变虚为实、变抽象为具体，并通过宏观与微观的结合，把法治政府的原则要求转化为易于操作、易于判别的具体标准，引导各级行政机关及其工作人员朝着一个共同的方向努力，形成推进法治政府建设的内在驱动力。3．内化与升华功能，这是法治政府深化的源泉。法治政府指标的构建及实践，形成了包括各级行政机关、公务员及社会大众共同的、互通的法治指标、法言法语、法律制度，从而构成了一个可以相互交流、沟通的法治平台，公民自觉地与法治政府融为一体，政府与公民相互依赖、良好合作。通过法治指标的实践，法治政府所独有的法情、法理、法效等内涵已经得到了升华，形成了社会普遍知法、信法、崇法的良好风尚，内化并升华为公众的成熟、理性的法治习惯，法治政府已然是全社会的共同追求目标。（三）法治政府指标评估体系的现实基础：法治发展的形势首先，这是《全面推进依法行政实施纲要》的客观要求。《全面推进依法行政实施纲要》明确提出，用十年左右基本实现建设法治政府的目标。法治政府建设作为一个综合性、系统性的工作，目前

① 刘作翔：《法律文化论》，陕西人民出版社1992年版，第110页。② 参见杨海坤、章志远：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004年版，第87—88页。③ 郝铁川：《世界城市的法治化治理——以纽约市和东京市为参照系》（序一），上海人民出版社2005年版，第1页。④ 参见http://www.worldjusticeproject.org/rule-of-law-index/,（最后访问时间：2008年10月7日）。⑤ 参见冉井富：“论法律指标的认知功能及其局限性”，载《汕头大学学报》（人文科学版）1999年第2期，第21、22页。⑥ 参见袁曙宏：“关于构建我国法治政府指标体系的设想”，载《国家行政学院学报》2006年第4期，第12、13页。76

行政法学研究2012 年第 1 期已经进入倒计时，如何衡量、考核一个政府是否是法治政府？法治政府的评估如何进行？这是需要迫切解决的现实问题。其次，这是解决法治政府实践中出现的问题的需要。经过几年的发展，我们清醒地看到，在建设法治政府的过程中出现了一些问题与阻碍，突出地表现在如下方面：其一，“口号化”法治政府建设现象突出。有些地方，特别是领导干部将法治政府建设作为时髦的、抽象的口号，停留在口号上、形式化。其二，“片面化”法治政府建设现象出现。有些地方把法治政府建设简单地理解为是政府的法治建设，形成了政府重视、部门轻视的“强政府、弱部门”的片面化建设局面。最后，“盲目化”建设现象严重。除少数几个地方外，①大多数地方的法治政府建设缺乏量化的、可操作性的具体指标体系，盲目性比较大。再次，这是适应世界贸易组织的客观需要。“中国入世不仅是个政治与经济问题，在某种程度上它更是个行政法治问题。”②客观地讲，我们建设的法治政府离WTO的要求还有差距。正如学者所言：“当下中国社会的普遍共识是：世界贸易组织规则的主要约束对象是中国各级政府，规范政府行为将是中国入世后必须坚持的最大持久战。”③而法治政府指标评估体系，是建设法治政府最基本、最重要的条件，更是适应加入WTO后新形势的需要，是推动中国跻身于世界先进民族之林的必然要求。二、法治政府指标评估体系的实证分析“就不同国家和地区对法治的实践，有不少研究作过其指标或指数的厘定。当中有地区性的，也有世界性的。”④限于篇幅和资料的关系，本文只探讨法治指标的发展概况、“世界正义论坛”的法治指数体系、我国香港的法治指数及杭州市余杭区的法治指数体系。（一）法治指标的发展概况随着各国研究的深入，运用法治指标评估和分析法律现象的范例不断增多，指标体系的评估方法也得到日益广泛的认可，但相对独立的法治政府指标体系却并不多见。早在1968年，美国学者伊万（W. M. Evan）建立了一个法律指标体系，该体系包括70项具体指标，其中法律指标主要包括以下7

个：每1 000人口的法律学生数；每1 000人口的法律教授数；每1 000人口的律师数；每1 000人口的立法数；离婚率；自杀率；违法率。到上世纪70年代，美国斯坦福大学法学院梅里曼（J. H . erryman）等三位教授从事法律与发展的专项研究，将法律制度分为立法、行政、司法、私法行为、法律执行、法律教育和法律职业6个方面。这个法律制度分析实质上就是他们设计的评价一个国家法律制度总体状况的法治指标体系，每个方面从机构、工作人员、程序和消耗资源等4方面研究。⑤特别值得一提的是，2005年世界银行正式发表《国别财富报告》,明确提出了“法治指数”这个概念，用这一概念评判一国人民守法意识的意愿及该国法律制度的信任程度。但是该法治指数并没有系统化、具体化的操作指标，只是以此作为衡量一国无形资产、国家整体财富的标志，属于局部性的指标设计。⑥近年来，随着视野的开阔和认识的深化，特别是国家按照社会系统工程的思路在各个领域推行目标管理模式，法治指标作为一种衡量标准和研究方法在国内得到了较为广泛的应用，实证性的法治指

① 全国除杭州市余杭区、广东省深圳市、湖北省等地相继出台具有地方特色的法治政府指标评估体系外，其它的地方尚没有开展相关的探索。② 胡肖华：《走向责任政府——行政责任问题研究》，法律出版社2006年版，第295页。③ 杨海坤、章志远：《中国行政法基本理论研究》，北京大学出版社2004年版，第89页。④ 戴耀廷：“香港的法治指数”，载《环球法律评论》2007年第6期，第44页。⑤ 参见朱景文：《现代西方法社会学》，法律出版社1994年版，第43—45页。⑥ 参见the world bank :where is the wealth of nations?—measuring capital for the 21st century，http://www.worldbank.org/ .（最后访问时间：2008年10月7日）；林君宜：“教育法治富国强民”，载台湾《商业周刊》2006年第946期。