人民警察危难救助的探析

人民警察危难救助的探析 危难救助作为人民警察的法定义务,在保护公民、法人和其他组织的人身安全和财产安全方面发挥着至关重要的作用。在人民警察履行危难救助义务的实际过程中,存在着危难救助性质不明确、主体不清晰、条件不明确、救济制度不完善和法律责任模糊等突出问题,不利于人民警察合法、合理地履行职责和义务,严重制约和影响了危难救助的实际效果。对人民警察危难救助的界定、主体、条件、救济制度和法律责任等问题进行探析,以期对完善人民警察危难救助制度提供借鉴。 关键词: 人民警察; 危难救助; 法律责任。 一、人民警察危难救助界定。 ( 一) 人民警察危难救助的定义。 《人民警察法》第三章第 21 条规定: “人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形,应当立即救助; ……人民警察应当积极参加抢险救灾和社会公益工作。”该章规定的是人民警察的义务和纪律。因此,追究立法本意来看,对公民的危难救助是全体人民警察的义务,该义务也符合人民警察全心全意为人民服务的宗旨。但这种义务的性质应该定性为全体人民警察主体参与法定职责之外的义务性非警务活动。同时,该法第二章对人民警察的职权进行了规定。其中,对公安机关人民警察职责的具体规定同样“隐含”着危难救助的内容。 例如,根据第 6 条第 2 项“维护社会治安秩序,制止危害社会治安秩序的行为”的规定,治安警察需要对因危害社会治安秩序行为处于危难情形的公民进行危难救助; 根据第 3 项“维护交通安全和交通秩序,处理交通事故”的规定,交通警察需要对因交通事故受伤的人员进行危难救助; 根据第 4 项“组织、实施消防工作,实行消防监督”的规定,消防警察需要对火灾现场的遇险人员和财产进行危难救助; 根据第14 项“法律、法规规定的其他职责”的规定,《突发事件应对法》《防洪法》《破坏性地震应急条例》《关于严惩拐卖、绑架妇女、儿童的犯罪分子的决定》等法律、法规中也都有关于人民警察危难救助职责的规定。除公安机关的人民警察外,国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察,根据法律、行政法规的规定也需要履行危难救助的职权。《人民警察法》第 19 条规定: “人民警察在非工作时间,遇有其职责范围内的紧急情况,应当履行职责。”因此,即使人民警察在非工作时间遇到属于其职责范围内的危难救助情形,也应该履行危难救助的职责。因此,根据不同警种的不同职权,危难救助同样是特定人民警察主体依法履行职责的警察职务活动。 基于以上分析,我们可以看出,危难救助是特定人民警察应当依法履行的职责和全体人民警察的身份性义务。因此,笔者认为,人民警察危难救助应被定义为: “我国人民警察基于其法定职责和身份义务,对生命财产安全正在遭受严重损害或者威胁的公民、法人和其他组织进行的救援和帮助行为。” ( 二) 人民警察危难救助的性质。 当人民警察依法履行危难救助职责时,危难救助是一种紧急行政救助行为。首先,危难救助是一种行政行为,与普通的职业危难救助即专业救助公司提供的救助和普通公民进行的慈善救助存在着显着区别。对依法履行危难救助职责的人民警察而言,他们的危难救助行为属于行政法律关系调整的范畴; 而职业救助和慈善救助对于救助公司和普通公民来说只是一种职业、市场行为或者见义勇为、无因管理行为,属于民事法律关系的调整范畴。两者存在着根本不同。其次,危难救助属于行政行为中的行政救助行为。所谓行政救助,是指负有法定职责的行政主体在特定情况下,依职权对需要救助的公民、法人和其他组织实施的救援和帮助行为,其形式主要有安置、抚恤、补助、收留、优待、危难救助等。 最后,危难救助是一

种紧急行政救助行为。根据紧迫情形的不同,行政救助行为又可分为平时行政帮助行为和紧急行政救助行为。前者是指行政主体对依法需要救助的特定对象给予常规性的物质帮助,如优待金、抚恤金、困难生活补助等; 而后者是指行政主体对在紧急情况下需要救助的对象,依法给予的物质帮助和行为救援。人民警察危难救助,应该属于后者。因此,只有当需要救助的公民、法人和其他组织的合法权益面临现实紧迫的危险时,人民警察的救援和帮助行为才是危难救助行为。人民警察职责范围内的平时救助行为和一般性帮助行为,不宜划入人民警察危难救助的范畴。 当人民警察遇到其职责范围外的危难救助情形时,危难救助是一种义务性非警务活动行为。所谓义务性非警务活动行为,是指人民警察基于其警察身份,依法履行法定职责范围外的义务而实施的行为。因此,根据《人民警察法》第 21 条的规定,危难救助是全体人民警察的一项法定义务,这种义务是基于人民警察的特殊身份而必须履行的,不能因为不属于自己的职责而免除。《法国国家警察职业道德准则法令》第一编“国家警察的义务”第 8 条也规定: “即使不在执行任务,国家警察仍有义务主动救助身陷险境的任何人员,制止任何扰乱公共秩序的行为,保护公民个人的人身安全和国家的财产免受侵害。”但需要注意的是,在法定职责范围外的危难救助行为实质上是一种警察力量的非警务运用,不同于平时的警察职务活动。例如,交通警察执勤过程中遇到火灾时对公民进行危难救助,司法警察在下班途中遇到公民溺水时进行危难救助。这类行为都不是相关警种人民警察的法定职责,而是基于其特殊身份而必须履行的身份性义务,这种身份性义务的履行不受地域、警种、时间的限制。 ( 三) 人民警察危难救助的特征。 1. 危难救助既是人民警察的职责性义务,又是人民警察的身份性义务。 当特定人民警察主体根据法定职责履行危难救助义务时,危难救助是人民警察的一种职责性义务。 而在法定职责之外时,危难救助又是全体人民警察的一种身份性义务。 2. 危难救助的客体既包括人身安全,又包括财产安全。 当公民的人身安全和财产安全处于危难情形时,人民警察都应该依法履行危难救助的法定职责和身份义务。但是,当救助人身安全和财产安全发生冲突时,人民警察应当首先救助公民的人身安全,在确保公民人身安全的前提下,再进行财产的救助。 3. 危难救助的程序简便、灵活。 人民警察的危难救助是当公民的人身安全和财产安全处于现实紧迫的危险时的一种紧急救助行为,如果对救助程序进行过于严格和繁琐的要求,必然会延误救助时间,导致不可挽回的损失。因此,应当赋予进行危难救助的人民警察较大的自由裁量权,允许他们采用简便、灵活的方式实施危难救助。 4. 危难救助中可以综合实施其他行政行为。 当人民警察依据法定职责实施紧急行政救助行为时,可以根据相关法律、法规的授权,综合实施如行政征用、行政征收、行政强制措施等其他行政行为,保证危难救助的效果。例如,消防警察在灭火救援的危难救助中可以采取行政强制措施。《消防法》 第 45 条第 2 款规定: “火灾现场总指挥根据扑救火灾的需要,有权决定下列事项……利用临近建筑物和有关设施; 为了抢救人员和重要物资,防止火势蔓延,拆除或者破损毗邻火灾现场的建筑物、构筑物或者设施等。”又如,根据《破坏性地震应急条例》第 25条和《防洪法》第 45 条的规定,人民警察根据救灾指挥部和指挥机构的指挥,在地震、洪水救援等危难救助中可以采取行政征用、行政征收等措施,临时征用、征收交通工具或其他物资、设备。 二、人民警察危难救助的主体。 根据法治原理,行政主体是指能够以自己的名义行使行政职权,并独立地对自己行使职权的行为承担相应法律责任的国家机关或社会组织。众所周知,组织只是一种拟人化实体,不具有自然生命力。其享有的权力要转化为具体行为,就必须依赖于组织中的成员即自然人,而其成员以组织的名义行使权力,其行为产生的后果则由组织承担相应

的法律责任。因此,当危难救助作为人民警察的一项法定职责依法履行时,此时危难救助的性质是一种紧急行政救助行为,这是一种职权行为、职务行为,而不是个人行为。所以,危难救助的主体应该是特定的警察机关。此时,特定警种的人民警察代表警察机关依法履行危难救助职责,存在着职责管辖和地域管辖的限制。只有当遇到警察机关职责和地域管辖范围内的危难情形时,这些特定警种的人民警察才需要依法履行危难救助的职责。 但是,这并不意味着对于超出职责和地域管辖范围的危难情形,人民警察就没有救助的义务。《人民警察法》第 21 条已经明确把危难救助规定为人民警察的一项法定义务。因此,即使超出职责和地域管辖范围,此时作为一项身份性义务和一种义务性非警务活动行为,危难救助的主体应该是在编的所有人民警察个人,不存在职责管辖、地域管辖、级别管辖、时间和警种的限制,即包括公安机关、国家安全机关、监狱的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察。 三、人民警察危难救助的条件。 ( 一) 人民警察危难救助的实施应以存在义务为前提。 人民警察危难救助的义务既包括法律、法规规定的职责性义务,也包括基于人民警察的特殊身份而产生的身份性义务。 1. 人民警察危难救助的职责性义务。 随着人民警察服务职能的不断扩展,人民警察危难救助的职责也在不断加强,除了《人民警察法》 第 6 条列举的部分危难救助职责外,相关法律、法规、规章又赋予了人民警察一些新的危难救助职责。 笔者参阅《人民警察法》《消防法》《突发事件应对法》《110 接处警工作规则》等有关法律、法规、规章,将人民警察危难救助的职责性义务概括如下: 公安交警对交通事故中受伤公民的危难救助;公安消防警察对在火险中的公民和财产的危难救助; 公安机关人民警察对发生溺水、坠楼、自杀等危及人身安全情况的危难救助; 公安机关人民警察对老人、儿童以及智障人员、精神疾病患者等人员走失进行的危难救助; 公安机关人民警察对公民遇到危难,处于孤立无援状况的危难救助( 如,对在山林、荒漠中迷路公民的危难救助) ; 公安机关人民警察对涉及水、电、气等公共设施出现险情,威胁社会公共安全、生产生活秩序和公众生命、财产安全进行的人身和财产的危难救助; 公安机关人民警察和监狱、劳动教养管理机关人民警察对在看守所、监狱、劳教所中的人身安全处于危难情形的被监管人员的危难救助( 如,被监管人突发重病、自杀、自伤或相互殴打等,负有监管职责的人民警察,要立即采取措施积极救助和制止) ; 公安机关人民警察对在自然灾害、突发事件中遇险公民和财产的危难救助; 公安机关人民警察对被拐卖、绑架的妇女、儿童的危难救助; 公安机关人民警察对因家庭暴力遭受危难的公民进行的危难救助; 公安机关人民警察对其他因犯罪行为和危害社会秩序行为遭遇危险的公民和财产的危难救助; 人民警察对因其他紧急情况遭遇危险的公民和财产的危难救助。 2. 人民警察危难救助的身份性义务。 当危难救助情形不属于人民警察法定职责性义务时,所有人民警察基于身份性义务,需要救助的范围应当是公民、法人和其他组织的人身安全和财产安全面临现实紧迫危险的所有情形。这里需要注意的是,危险必须达到现实紧迫的程度才属于人民警察基于身份性义务需要救助的范围,任何危险情形都苛求人民警察进行救助是不现实、不合理的。 ( 二) 能够履行危难救助的义务。 能够履行危难救助的义务,是指人民警察具有履行危难救助义务的可能性。人民警察危难救助义务的履行需要人民警察在一定的人力、物力、技能等条件具备的情况下得以履行。对于人民警察救助的条件,相关的法规和规章作了明确的规定。《110 接处警工作规则》第 23 条规定: 处警民警应当按规定着装,警容严整,携带必要的警械、通讯工具等处警装备; 专职处警民警应当掌握基本的救人、救灾及医疗救护技能。第 52 条规定: 110 处警单位应当按照规定配备交通工具、通讯工具、枪支、警械、防弹背心及绳索、急救包等警用装备和救援器材。110 专用