2黄河流域灌区灌溉管理改革的进展及特征

2 黄河流域灌区灌溉管理改革的进展及特征 调查表明,除了传统的集体管理方式以外,目前灌溉管理的主要方式是农民用水协会和承包管理。集体管理是村领导通过村委会实施水资源的分配、渠道的运行和维护以及水费的收取等职能,这是人民公社期间大部分村并且目前仍然是许多农村地区灌溉管理的主要形式。用水协会则是为了管理村里的水资源而建立起来的农民组织,该组织理论上由农民选出的农民代表组成管理委员会,由该管理委员会代表农民行使灌溉管理的职能,比如水资源分配、灌溉设施的维护以及水费征收等。承包管理是指在工程产权不变的情况下,由村委会将村里灌溉管理的权责委托给承包人,由承包人来承担灌溉管理的主要权责,承包人一般会和村委会签订正式的承包合同,从而明确承包人的权利和责任。 2·1 灌溉管理改革的进展 样本数据显示,自20世纪90年代以来,尤其是步入21世纪之后,黄河流域灌区的灌溉管理改革取得了很大的进展,承包管理和用水协会管理已经逐步开始替代传统的集体管理方式(表1)。在1995年,只有13%的样本村进行了灌溉管理改革,绝大多数样本村都是采取集体管理的方式(表1第5列)。然而,到了2001年,进行灌溉管理改革的样本村已经增加到了48%,其中30%的村推行了承包管理, 18%推行了用水协会管理。到2005年,非集体管理已经占据了主导地位,有52%的村进行了改革;其中30%的村推行了承包管理, 22%的村推行了用水协会管理。期间承包管理发展的速度要快于用水协会管理;承包管理发展更为迅速的原因可能是承包管理更容易操作,因而更容易在农村地区推行。 表1 1995—2005年宁夏和河南4个样本灌区集体、承包和用水协会管理的比例(% )

从表1还可以发现,黄河流域灌区的灌溉管理改革呈现出很大的地区差异性。尽管在过去的10年内,灌溉管理制度表现出从集体管理向承包管理和用水协会管理快速变迁的趋势,但是不同地区无论在改革步伐还是在具体形式上差异都很大。就这里的样本资料来看,宁夏承包管理和用水协会管理的改革步伐明显快于河南。例如,在1995年,宁夏卫宁灌区所有村的地表水管理方式都是集体管理(表1,第1列),但是到了2005年,有集体管理方式的村已经下降到了13%,而有承包管理和用水协会管理的村分别上升到了50%和37%。在宁夏的青铜峡灌区,承包管理和用水协会管理的村也分别达到了42%和29%,而集体管理方式只占到29% (表1第2列)。相反,河南改革的步伐和速度明显要比宁夏慢得多,甚至出现了倒退的现象。在2001年,有承包管理或者用水协会管理的村比例在河南人民胜利灌区还有13%,而到了2005年,两个灌区的样本村都只剩集体管理一种形式,出现了集体管理“一枝独秀”的局面(表1第3、4列)。 2·2 灌溉管理方式的主要特征:农民的参与及管理透明度 调查发现,集体管理几乎没有农民的参与。虽然理论上集体管理应该由整个集体参与决策,但实际很少这样,多数情况都是按照上级指示办或者由村领导决策,很少和农民进行商讨或者有农民的参与。在承包管理中,农民参与的比例也很低,而且从2001年到2005年,农民参与的程度几乎没有发生变化。平均而言,仅在21·4%的承包管理村中,有农民参与灌溉管理的活动(表2,第2、4列)。农民在决定是否实行承包管理或者选择承包的管理者时决策的权利非常弱小,在2005年,只有14·3%的村在决定是否实行承包管理时有农民的参与,仅有14·3%的承包管理者是有农民参与选举出来的(表2,第4列)。 表2 样本村中农民参与的比例(% )

相比集体管理与承包管理,用水协会中农民参与的比例要相对较高,并且随着用水协会的发展,农民参与的比例逐步提高。尽管在用水协会的初期只有37·5%的用水协会允许农民参与灌溉管理的活动,但到了2005年,这一比例已经高达90% (表2第1、3列)。其中有70%的用水协会允许农民参与选举用水协会的管理者或者邀请农民参与协会的日常会议。但是,在决定是否成立用水协会时,农民的声音还是非常微弱的,数据表明,仅有20%的用水协会在决定是否成立时有农民的参与,大部分农民还是被动地接受用水协会这一新鲜事物。除了农民参与程度以外,笔者在调查中还较为关注灌溉管理的透明度问题。灌溉管理透明度的高低很大程度上体现在灌溉管理者是否愿意和用水户分享一些灌溉系统运行以及财务方面的信息,比如水费的计算方式、灌溉水量和实际灌溉面积。运用这三方面的信息,建立了灌溉管理的透明度指标。 调查表明,随着灌溉管理的不断推进,不同管理制度下管理的透明度都有所提高,其中 实施灌溉管理改革的透明度要高于未实施改革的,在灌溉管理改革中,用水协会的透明度要 高于承包管理的透明度。实际上,所有的用水协会都具有一定的透明度。在2001年时,有 62·5%的用水协会与用水户分享所有的三种信息;也就是说,这些用水协会告诉农民水费的 收取方式、灌溉水量和实际灌溉面积。到了2005年,这一比例已经达到了90%。同期,承 包管理与农户分享所有三种信息的比例为64·3%,而集体管理下,只有18·2%的村达到这 种水平的透明度(表3)。 表3 不同透明度的样本村比例(% )

3 影响黄河流域灌区灌溉管理改革因素的描述性分析 在灌溉管理改革的决定因素研究中,有的学者认为,政府的财政压力、水资源需求程度以及现行水利基础设施运行状况都会影响灌溉管理改革的步伐。还有学者提出了一种分析灌溉管理改革形成机制的理论框架,认为灌溉管理制度的改革可能是由上级政府的政策干预、村级灌溉条件、生产结构、区位条件等因素综合作用的结果。根据以上的研究结果和笔者在宁夏、河南两省的实地调查,笔者认为,上级政府的政策干预、村级灌溉条件和耕地稀缺程度可能是影响黄河流域灌区灌溉管理制度改革的主要因素。为了分析上级政府的政策干预、村灌溉条件和村耕地特征等因素与灌溉管理改革之间的关系,现将每年46个样本村按照管理方式的不同分为三组(表4)。从数据的定性分析中,能够很清晰地看出,进行了灌溉管理改革的村(无论是用水协会管理还是承包管理)受到上级政府政策干预的比例都远远高于依然实行集体管理的村(表4第1行)。实行用水协会管理的村中有89%受到了上级政府的政策干预,实行承包管理村中更是有93%受到了上级政府的政策干预,而只有7%的实行集体管理的村受到了上级政府关于建立用水协会管理或者承包管理的政策干预。与集体管理相比,无论是用水协会管理还是承包管理的村,上级政策干预比例的均值的t检验都在1%的水平上显著,t检验值分别为9·73和13·98。 表4 样本村中上级政策干预、村基本特征与灌溉管理改革的关系

数据的定性分析还表明,村灌溉条件,特别是地表水灌溉面积比例,可能是影响黄河流域灌区灌溉管理改革的重要因素。与实行集体管理的村相比,实行用水协会管理或承包管理的村几乎全部采用的是地表水灌溉;而实行集体管理的村可能有1/3的灌溉水源来自地下水(表4第2行)。均值的t检验也显示实行灌溉管理改革的村对地表水的依赖显著高于集体管理的村。这可能是因为在对地表水依赖较多的村里,村领导和村民更为迫切地希望通过改革管理方式,进而解决集体管理下地表水灌溉存在的种种问题;而对地表水依赖较少的村,由于一部分水源来自地下水,所以对灌溉管理改革的意愿并不强烈,改革的步伐也更为缓慢。 水资源短缺程度(1=短缺, 0=不短缺)也可能是决定黄河流域灌区灌溉管理改革的原因之一。实施用水协会管理村的水资源短缺程度平均为0·28,实施承包管理村的水资源短缺程度更是高达0·43,而集体管理的村水资源短缺程度大约为0·26,低于非集体管理的村水资源短缺程度;均值的t检验也显示承包管理的村水资源短缺的程度显著高于集体管理的村(表4第3行)。这在一定程度上说明,在水资源相对不短缺的地区,村领导和农民可能更愿意安于现状。 黄河流域灌区的灌溉管理改革可能也受到耕地资源稀缺程度的影响。在耕地较为稀缺的地区,农业收入所占的比重不高,农民更多地把时间和精力放在非农产业上,而对农业的重视不够,进而对与农业生产息息相关的灌溉管理改革关注较少,改革的意愿也较低。数据的定性分析也说明了这一点,集体管理的村人均耕地面积只有0·11 hm2,低于用水协会管理的村0·13 hm2和承包管理的村0·16 hm2的人均耕地面积;并且均值的t检验也显示承包管理的村人均耕地面积显著高于集体管理村的人均耕地面积(表4第4行)。除了上级政府的政策干预、村灌溉条件、耕地稀缺程度以外,灌溉管理改革的实施可能还受到村级经济状况、教育状况、交通状况、村领导特征等因素的影响。这些都需要更深入的实证计量模型来验证。 4 灌溉管理改革决定因素的计量模型及结果 为了更准确地分析以上所描述的现象之间的内在关系,运用46个村2001年和2005年 的面板数据,建立了以下计量经济模型来分析黄河流域灌溉管理制度改革的决定因素: Mk=α+βPk+Zkγ+εk(1) 模型中被解释变量Mk是衡量k村灌溉管理改革(包括用水协会管理和承包管理)的程 度,该变量用k村实行用水协会管理或承包管理的渠道占全村渠道比例表示。在解释变量 中,虚拟变量Pk衡量了上级政府在k村推动灌溉管理改革过程中发挥的作用,它是我们最 为关注的解释变量。该变量取值1表示上级政府参与了k村灌溉管理改革过程,取值0表 示k村的灌溉管理改革主要是自发的。变量Zk代表村的一系列基本特征,具体包括灌溉方 式(村灌溉面积中地表水灌溉的比例)、水资源短缺程度(1代表短缺严重,0代表短缺不严 重)等灌溉条件,耕地稀缺程度(人均耕地面积)、村劳力文化素质(中学以上学历的劳力所 占比例)、交通状况(村到乡镇的距离)等社会经济特征,以及村领导年龄、受教育程度、管理 水资源年限等村领导特征。εk是扰动项,α,β和γ是待估参数。如果这里的假设成立,那么 预期Pk在模型中会有显著的解释能力,并且作用是正向的。 笔者应用Tobit模型估计了模型(1)。2个模型的拟合程度都很好(表5第1、2列),调 整后的复相关系数在0·60以上,模型都具有比较强的解释能力。还用Sureg(Seemingly un- related regression)方法估计了模型(1),结果与Tobit模型的结果基本一致(表5第3、4列), 这说明这里的模型是稳健的。 模型估计结果表明,上级政策的干预在灌溉管理改革中起十分重要的作用,这与笔者的 描述性分析是相一致的。模型中上级政策干预变量的参数符号是正的,并且统计上十分显 著,显著性水平达到了1% (表5第2行)。这表明上级政府对村灌溉管理改革进行干预在 村是否改革及改革过程中发挥了重要的作用。这一结论与之前运用一年的横截面数据分析 的结果是一致的[8]。这说明,从灌溉管理改革的初期到现在,上级政府的政策干预依然是 促进灌溉管理改革的重要决定因素。改革仍然是一种自上而下的模式。政府政策的重要性 也在很大程度上解释了改革的地区差异。调查中笔者也发现,在黄河水量分配定额减少和 中央政府加强了对黄河水资源的行政管理以后,相对于河南省,宁夏政府更加积极地推进灌 溉管理制度的改革以提高水资源利用效率,并且相继颁布了几个相关条例来促进这一改革 进程。因而,宁夏和河南两省区相关政策的不同或许是两省区灌溉管理改革差异巨大的一 个重要原因。 表5 村灌溉管理改革决定因素的计量估计结果