改革土地管理方式 创新土地管理机制——基于SWOT分析的北部湾实证研究

Ｃ０ＵＥＣＨｖＥ　ＥＣＯＮＯＭＹ　

摘要：广西北部湾经济区当前面临着　千栽难逢的发展机遇　在推进北部湾经济　区开放开发过程中．体制机制的创新将起　到至关重要的作用。文章运用ＳＷＯＴ模　型深度剖析了北部湾土地管理改革的内　部优劣势以及外部机遇和挑战．最后得出　北部湾经济区土地管理创新的建议．即探　索适应当地发展形势的差别化土地管理　政策。包括创新土地供应、＿Ｔ－业用地管理、　农村土地管理、节约集约用地和围海造地　等制度．为北部湾经济区发展提供强大动　力和体制保障　关键词：北部湾；土地管理；改革；　ＳＷＯＴ分析　一、

引言　

广西北部湾经济区成立于２００６年３　月，区内主要包括南宁、北海、钦州、防城　港四市辖区范围和玉林、崇左两市物流中　心．陆地面积４．２５万平方公里．海岸线长　１５９５公里，总人口１３００万人。２００８年国　家批准实施《广西北部湾经济区发展规　划》（以下称《规划》），北部湾发展被正式　纳入了国家战略。短短三年多时间里。北　部湾经济建设取得了明显成效。据统计数　据显示．２０１０年。广西实现国内生产总值　逾９５００亿元，高于全国平均水平３．９％．　其中北部湾地区生产总值即达３０００亿　元，占比重三成。随着全球化和区域经济　一体化的不断深入．现如今北部湾备受国　内外瞩目。北部湾已迈入重要的历史转折　期。任何区域的发展均离不开土地资源的　支撑．北部湾现行的土地管理体制存在着　诸多的问题．阻碍了地区的开放开发进　程．因此必须加快推进与经济配套的土地　管理改革．为实现北部湾的跨越式发展，　早日成长为中国经济“第四增长极”提供　动力和保障　ＳＷＯＴ分析是常用的战略分析方　法．是对研究客体面临的优势　（Ｓｔｒｅｎｇｔｈｓ）、劣势（Ｗｅａｋｎｅｓｓｅｓ）、机遇　（Ｏｐｐｏｒｔｕｎｉｔｉｅｓ）、威胁（Ｔｈｒｅａｔｓ）的分析。　它最早由美国哈佛大学商学院安索夫教　授于１９５６年提出．起初用于企业战略研　究，现在已在组织、个人、产业和区域等　多个层面上使用　其基本原理是系统分　析研究对象内部具备的优势和劣势．及　其外部存在的机会和威胁．并在此基础　上选择最优行动战略．以最大限度地调　动资源和优势，利用机会，规避风险，获　得可持续发展的可能性。本文对广西北　部湾经济区土地管理进行ＳＷＯＴ分析．　就是深入了解和把握其优势和劣势、机　遇和挑战．并提出针对性的改革和创新　建议。　二、北部湾经济区土地管理改革优势　（Ｓｔｒｅｎｇｔｈｓ）　（一）良好的区位优势．催生土地管理　改革　北部湾经济区背靠大西南．面向东南　亚．东临“珠三角”．处于中国一东盟自由　贸易区、泛珠三角经济圈和大西南经济圈　的中心结合部，是我国西部唯一的沿海地　区．是中国沿海与东盟国家陆上交往的枢　纽．是促进中国一东盟全面合作的重要桥　梁和基地。区位优势明显，战略地位突出。　发展潜力巨大。良好的区位优势和特殊的　战略地位决定了北部湾必须进一步解放　思想．改革土地管理方式．为促进北部湾　区域可持续发展提供土地资源保障。　（二）成立了专门机构．服务土地管理　改革　为适应北部湾土地管理改革需要．自　治区国土资源厅专门成立了北部湾经济　区国土资源管理制度配套改革小组．研究　广西权限内能自行确定的土地资源方面　的支持政策措施、改革创新管理体制的意　见和建议．以及需向国家争取的政策措　施。小组的成立为科学、有序、稳妥推进土　地管理改革提供有力的组织保障。　（三）制定了相关政策，探索土地管理　改革　广西自治区政府先后出台了《广西　关于全面实施广西北部湾经济区发展规　划的决定》、《关于促进广西北部湾经济　区开放开发的若干政策规定》等政策文　件．在土地管理改革上做了一些初步探　索．集中体现在对于符合国家产业政策　和环保要求、符合“５大功能组团”产业　发展方向的重点产业项目．以及对于促　进集约节约利用土地的相关单位在土地　供应、税费、项目前期工作等方面给予倾　斜支持，这为今后不断摸索、深化改革奠　定了良好的开端。　三、北部湾经济区土地管理改革劣势　（Ｗｅａｋｎｅｓｓ）　（一）缺乏整体规划，土地管理难以　协调　北部湾经济区包括四个地级市．经济　

区内部门分割、各自为政现象难以在短期　

中国集体经济　１　娃　内消除。土地管理方面，土地的规划、开发　利用和保护由各市按照行政区域分别管　理．经济区内缺少统一的规划和统筹安　排．不利于区内土地资源的宏观调控。已　成为北部湾经济区资源有效利用、经济社　会发展的瓶颈障碍　（二）现行土地管理模式不适应经济　发展的需求　主要表现在：土地利用年度计划与实　际需要脱节．且指标下达较晚，不利于项　目的统筹安排：工业用地出让最低价标准　设置的土地等别及价格偏高．不利于吸引　外资和承接产业转移：围海造地管理海洋　和土地部门衔接不够充分等。此外，还有　耕地保护长效机制不健全、征地制度不完　善等土地管理共性问题。　（三）政府职能不完善．行政效率低下　北部湾经济区许多行政主体在履行　职责时，仍然存在一些问题．如对微观经　济运行干预过多．社会管理和公共服务功　能比较薄弱；部门职责交叉、权责不明、效　率不高：对行政权力的监督制约机制还不　完善等等。这些问题直接影响政府发挥应　有作用．也在一定程度上阻碍了改革开放　和经济社会发展的步伐　四、北部湾经济区土地管理改革机遇　（Ｏｐｐｏｒｔｕｎｉｔｙ）　（一）西部大开发战略的深入实施　西部大开发的战略分成三步：２ｏ０１—　２０１０年是奠定基础阶段．２０１０－－２０３０年　是加速发展阶段．２０３０－－２０５０年．全面推　进现代化阶段。从目前来看．广西的发展　已经达到或超过了第一阶段的预期目标．　广西将进一步巩固基础．实现经济增长的　跃进，甚至有可能提前进入西部大开发的　第三阶段。广西的快速发展必然会带动管　理制度包括土地管理制度的改革。　（二）国家政策和地方法律法规的　支持　广西一方面广泛争取国家相关政策　支持，一方面努力完善自身法律法规体　系。２００９年１Ｏ月，国务院通过了《关于进　一步促进广西经济社会发展的若干意　见》，鼓励允许北部湾在土地改革方面先　行先试，对深化农村土地管理改革、工业　用地最低价标准、园区用地、重大工程用　地等方面作出明确指示　２０１０年３月１　目起施行的《广西；ｔＢ￣Ｉ３湾经济区条例》提　出了土地管理改革的几大方向：创新土地　利用方式，推进土地利用规划计划管理体　制改革，实行城乡增减挂钩试点．推行农　村集体建设用地流转．加强围海造地的管　２　２０１６￣－３６￣Ｊ（１２月）　理和调控等，《条例》的施行强化了北部湾　土地管理改革的法律支撑。　ｆ三）国土资源部和广西政府合力推　进土地管理改革　２００８年底。国土资源部与广西壮族　自治区人民政府签订了《关于共同推进广　西国土资源工作促进广西经济社会发展　的合作备忘录》，双方对广西发展的土地　利用新机制、耕地保护模式、用地审批管　理制度等方面达成共识。２０１０年６月，南　宁市被列为全国１１个征地改革试点城市　之一。同年７月，国土资源部出台《国土资　源部关于支持广西经济社会发展意见的　函》，提出了支持广西经济社会发展的２６　项政策和措施，是继《若干意见》发布后，　第一份支持广西经济社会发展的国家部　委文件．国家和地方政府对经济区土地管　理改革的高度重视可见一斑。国土资源部　和广西政府凝成合力．必将极大促进和推　动广西北部湾经济区土地管理改革工作　的开展。　ｆ四）国内经验借鉴　迄今为止我国共设立了１０个综合配　套改革试验区。目前．国土资源部已经针　对成渝综合配套改革试验区、天津滨海新　区、长株潭两型社会试验区出台了土地制　度创新办法。改革的重点主要集中在土地　利用规划与计划、耕地保护、土地征收与　审批、集体建设用地流转与城乡建设用地　增减挂钩、土地收益分配、管理体制创新　等几个方面。北部湾经济区成立较晚．可　广泛借鉴这些先行试验区土地管理改革　的成功经验，取长补短，避免走弯路，及早　实现土地管理体制的转变．完善土地管理　各项机制。　五　北部湾经济区土地管理改革挑战　（Ｔｈｒｅａｔ）　（一）区域合作的进一步深化　中国一东盟自由贸易区是由不同政　冶体制、不同资源状况和经济发展水平的　国家和地区构成的经济区．经济发展受政　策因素影响更大．而适当的制度保证是政　府提供正确服务、控制政策风险的一个基　础。土地管理体制是行政管理制度中的重　要一环．如果土地管理政策不能与时俱　进，不能适应当前形势需要．不能发挥对　经济社会进一步发展的支撑作用．将会成　为广西地区阻碍生产力发展的掣肘。因　此．必须建立起与区域发展合作相配套的　土地管理体制。　（二）经济社会发展受到空间制约　广西经济社会发展普遍伴随着低效　用地现象，同时，耕地保护和土地生态也　遭受威胁。一方面当前的北部湾经济区发　展形势大好．需要有充足的建设用地作为　保障．另一方面其拓展空间已经受到了很　大制约．节约集约用地的压力不断增加。　因此在加大新增建设用地经济容量的同　时．存量土地挖潜也是当前土地利用和管　理的一项重要任务。如何创新土地利用和　管理制度与模式，是亟待解决的问题。　（三）产业结构优化和升级带来的　挑战　由于地理位覆优越．多重政策优势叠　加．；ＩＢ￣Ｂ湾经济区成了发达地区进行产业　转移的“黄金落脚点”。产业转移是一把　“双刃剑”．北部湾承接产业转移．必须避　免重走“先污染、后治理”之路。产业结构　的优化和升级给土地管理提出了新课题．　涉及规划计划管理、供地节地模式、园区　空间布局调整等许多方面。加快改革土地　管理方式机制。发挥土地资源优势．吸引　优质产业。是调整产业结构、推动经济增　长方式转变的一条重要新途径。　（四）由区位优势向竞争优势转化带　来的挑战　优越的区位条件有利于一个地区取　得竞争优势．但竞争优势还取决于这个　地区经济、社会、政治环境、管理制度等　多方面因素　随着中国一东盟自贸区的建　立．广西的战略地位显著升级．不仅要提　升国内竞争力，还要提升国际竞争力。如　何推动广西形成开放合作的空间优势、　资源环境优势，以及提升国际大通道能　力．是土地管理制度改革需要思考的重　大问题。　六、北部湾经济区土地管理改革建议　（一）创新土地规划计划管理，探索多　元化供地方式　１．编制北部湾经济区国土规划　为　了统筹区内经济协调发展．优化国土开发　格局．必须突破行政区划界限．单独编制　北部湾经济区国土规划。规划着力引导形　成主体功能定位清晰，人口、经济、资源环　境相协调的优化开发格局。在国土规划的　指导下．探索建立经济区各级土地利用总　体规划动态评估与滚动修编机制．完善经　济区规划体系。充分发挥规划的宏观调控　职能。　２．改进土地计划管理模式。依据土　地利用总体规划．将３～５年的建设用地指　标集中一次性下达．由经济区根据不同　发展阶段需要自行动态管理。严格执行　土地节约集约标准．建立领导干部建设