高等学校实行国库集中支付制度的问题及对策

２０１０年３月　第２５卷第１期　山东师范大学学报（自然科学版）　

Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｓｈａｎｄｏｎｇ　Ｎｏｒｍａｌ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ（Ｎａｔｕｒａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅ）　Ｍａｒ．２０ｏ９　

Ｖ０】．２５　Ｎｏ．１　

高等学校实行国库集中支付制度的问题及对策　韩英　马璐璐　（山东师范大学财务处，２５００１４，济南）　

摘要国库集中支付制是一种新的制度，截止到２００８年６月，山东省内各高校已全部采用．新制度与传统高校的财务观念　不可避免的产生矛盾，出现了诸如高校资金使用权被集中到财政部门、高校筹资渠道受限等问题，这些问题带来哪些影响，以及应　该怎样面对这些问题，国库集中支付制度有哪些尚待改进的地方，笔者作为高校财务人员作了较详细的解答．　关键词国库集中支付；财政授权支付；预算　中图分类号Ｆ　８１０．４　文献标识码Ａ　ｄ０ｉ：１０．３９６９／ｊ．ｉｓａｎ．１００１—４７４８．２０１０．ｏ１．０４９　

１　国库集中支付对高等学校的影响　１．１高等学校资金使用权的丧失我国《高等教育法》和《中国教育改革和发展纲要》中都明确规定高等学校是独立的主体，　具有资金的使用权、管理权，但目前高等学校实施的国库集中支付制度，无疑将高等学校所有的财政预算内资金划归到财政　统一账户下的分类账户中，由财政统管，并且财政资金的支出也须经财政部门审核批准后方可使用．这使得高等学校资金使　用权限在很大程度上向财政部门集中，改变了依据财政部门下达的预算指标自主使用经费的财务管理的传统格局．财政部门　监督和控制了高等学校财政资金从预算到支出的全部运行过程，对高等学校从事后监管变为事前、事中、事后的全方位监管．　就目前山东省高等学校来说，国库集中支付从高等学校将分月用款计划向主管部门申请开始，到财政分管业务部门审核，到　预算批复下达计划，再到国库执行机构办理，银行支付，最后国库与代理银行清算，这一过程涉及多个部门，时间长，效率低，　对于一些特事、急事很难应对．另外，随着高等教育的蓬勃发展，各高等学校为满足教学需要不断建新校，当银行贷款已成为　融资的重要途径，银行在高等学校有存款和收费权作质押的条件下，往往愿意主动为高等学校提供信用贷款，缓解高等学校　资金来源的匮乏．但是，国库集中支付制度的实施，使得零余额账户只有计划额度，没有实体资金，余额保持为零．这样，当高　等学校失去了银行存款实体资金的沉淀和收费管理权时，代理银行可能堵住向高等学校贷款的渠道．　１．２高等学校预算管理的压力高等学校是以支出为目的的非营利组织，预算管理是其最重要的管理方式，它能够规范和　调节高等学校的财务收支．未实行国库集中支付制度以前，高等学校的资金存放在其开设的账户上，学校可以根据自己预算　的情况相应地调整使用已有项目的资金．实行国库集中支付制度以后，财政资金不再直接下拨到各高等学校的银行账户，高　等学校根据部门预算编制用款计划，该计划经过财政部门审核后，分别以财政直接支付和财政授权支付方式使用资金．财政　部门对高等学校的预算资金进行事前、事中、事后的监督，把对支出预算总额的控制变为对每笔支出的控制，且进一步明确了　“有预算才能支出”、“预算支出渠道不得随意变更”等硬性的规定．高等学校不能再随意地调整与追加预算．尽管有时财政部　门允许有调整预算的情况发生，但要以待调整项目事先有预算为前提，调整程序繁琐，批复时间滞后，当高等学校突然面临新　情况或新需要时，就会因受到预算的限制和财政的约束而没有可用的资金．而且，高等学校通常受传统思维及管理模式的影　响，很难做到面面俱到，并且目前高等学校正处于快速的发展期，会有许多难以预料的资金支出，高等学校预算的不确定性迫　使预算管理不可避免地陷入两难境地．　・　１．３高等学校资金划转的困难高等学校实行国库集中支付制度使得学校内部资金的划转成为面临的新问题．一方面，按　照财政有关文件的规定“预算单位的零余额账户不得向本单位其他同名账户和上级主管单位、所属下级单位账户划拨资　金”；另一方面，我国高等学校后勤改革逐步社会化，后勤集团虽然不是独立的法人实体，却是独立的会计主体，其经济活动是　独立的，高校必须定期的向后勤集团支付物业管理费等．然而国库资金在同名账户之间不可以划转，这必将给高校后勤正常　的资金调度产生一系列的问题．此外，国库集中支付制度所采用财政授权支付要求，预算单位从零余额账户支出资金时，必须　要填制财政授权支付凭证．这就要求预算单位财务人员经手的每一笔业务，支票或是电汇凭证都必须填写完整的收款人账户　信息和具体金额，在财政部门、高等学校以及代理银行三方尚未信息共享的情况下，给实际操作带来了许多困难．　

２高等学校对国库集中支付制度的应对策略　２．１利用学费获取收益实行国库集中支付制度后，资金使用权集中到财政部门，一方面高等学校的存款沉淀相应的减少，　收稿日期：２００９—１２—０６　・山东省教育会计学会课题基金资助项目（２００９—１５）　

１７１　第２５卷　山东师范大学学报（自然科学版）　第１期　另一方面高额的贷款负债却日益增加，尽管国库集中支付制度从长远来看是利于高校发展、利于资金使用效益的，但如果不　能很好地解决现存的高校贷款问题，国库集中支付制度很难有效执行．建立政府、高校、银行之间的平衡机制，暂时在制度许　可的范围内，设置过渡账户，保留学费等预算外资金，充分利用学费，给学校带来一定的收益，可以缓解学校的资金压力．按照　上级财政的要求，高等学校收取的学费要在每月中旬上缴，但实际情况是学校这部分预算外收入通常都是在每年九月份开始　集中收取，而且并不是一次性就能全部收取到位的．从学校收取学费产生时滞的原因来看，一方面是部分学生的学费通过银　行卡扣款，学生将款项存人卡内需要一定的时间以及学费从银行扣款到划入财政专户需要一定的时间，另一方面是部分贫困　学生申请减免学费、助学贷款转学费等都需要各个部门的协调，需要占用一定的时间，甚至还会出现某些学生拖欠学费的情　况等，总之，学费收入的一次性上缴是不可能的．所以高等学校在和上级财政积极沟通的基础上，在政策规定允许的范围内，　完全可以考虑如何利用好上缴财政周转期内的财政预算外资金，尽可能地使资金效益扩大化．　２．２编制完善预算计划高等学校可以通过精确的预算管理工作，确保国库集中支付顺利运行．高等学校的财务预算是合　理配置学校资源的有力手段．国库集中支付制度严格了预算执行，明确了按预算支出，不得擅自改变预算渠道的硬性规定．高　等学校只有编制出科学、充分的全面预算，才能尽可能地避免资金在使用过程中出现缺口．这需要方法、制度的双重保证．首　先，根据高等院校自身的实际情况制定资金开支的信息采集制度，确保采集信息的充分性、真实性和准确性，为全面预算的编　制提供可靠的参考依据；其次，运用各种财务分析和财务预测的方法，提高预算编制的准确性、科学性、前瞻性．通过财务分析　发现高校经济运行中存在的问题，为科学、合理地编制部门预算提供可靠依据，在财务分析的基础上，进行财务预测，编制财　务预算，尽量采取先进的“零基预算”或“弹性预算”编制方法，细化项目预算，使所有的财政资金支付都建立在明细预算的基　础上，制定科学合理的定额，控制各种随意性开支，化解实行国库集中支付制度给高校带来的不利影响．另外，在全面预算的　编制中，还需根据或有事项发生的可能性，估算资金的使用额度，编入预算，待实际发生时有备无患，防止资金断链等意外情　况的发生．最后，监控预算的执行实施全过程，确保资金的有效使用，反馈资金使用信息，为下一年的预算编制提供参考．　２．３采用公务卡报销采用公务卡制度，不仅有利于减少现金支付结算，提高支付透明度和加强监控管理，更重要的是直接　使用零余额帐户中的款项，避免高等学校垫付资金．首先，利于高等学校资金管理．中国人民银行近来大力推行公务卡的使　用，因为公务卡结算具有不能提取现金，只能用于报销、转账的特点，以及“消费留痕”的技术优势，使财政部门和高等学校能　够及时准确掌握公务卡的支付信息，实行有效的监控管理并可以逐步减少预算单位的现金支付．其次，避免高等学校垫付资　金．高等学校业务人员可以充分利用公务卡的透支和宽限期功能，持个人公务卡先进行公务消费，在获取商品或服务后，持消　费单据到财务部门报销，财务人员对照不同的用款用途从零余额帐户直接支付，充分利用国库集中支付制度，缓解学校日常　业务资金占用量．另外，高等学校在财政授权支付时，必须要填制财政授权支付凭证．此类凭证要求填写收款人账户名称、账　号以及金额等信息，如果经济业务涉及到个体工商户，这些信息很难获得，也就无法使用零余额帐户支付，采用公务卡支付　后，无需再获知其他信息，而是直接将相应款项支付给经办人，这样简化办事程序，提高工作效率．　

３　国库集中支付制度的改进　３．１设置专门的负责人员实行国库集中支付制度后，需要按月编报计划程序，审批手续繁琐，时限性强，像高等院校的收　支又具有季节性，学费收入集中在每年的秋天，而支出却分布在全年的各个月份，一旦遇到突发性事件，预算单位很可能面临　无用款额度的尴尬，这会给高等学校的财务管理带来很大压力，所以一方面学校各部门要有专人编制本部门用款计划，准确　估计本部门的各项开支，为财务部门提供可靠的参考数据；另一方面财务部门也要安排专用设备处理这项工作，专门设置不　同的岗位，完成申报各种电子表格、用款计划收录、支付申请、支付申请审核、对账确认、撤单等网上银行的实务操作．　３．２健全国库集中支付资金信息管理系统实现高效成熟的国库集中支付资金信息管理系统需要所有预算单位和预算责　任人、财会人员的参与，这一信息管理系统需要满足预算资金的全过程控制及资金管理等方面的要求，还要实现单位与部门　之间、部门与部门之间的实时财务监控和数据交流等问题，并做好数据安全工作．这不仅需要大型计算机网络支持，更需要完　善的软件和硬件支持，但目前尚没有通用的计算机网络系统软件，能够同时在代理银行、高等学校和财政部门三者之间顺利　运行，更无法满足它们之间的无缝链接和数据共享．这在一定程度上抑制了财务现代化的进程，就山东省内而言，不少高等学　校已开始采用网上银行的结算方式，这种结算方式，高效迅速，节省大量的现金流动，但是实施国库集中支付后，由于计算机　网络平台尚不成熟，有关数据资源不能共享．国库集中支付不得不又回归传统的手工书写支付凭证，这与电子化迅速发展的　当今社会背道而驰，健全国库集中支付资金信息管理系统紧跟时代的发展是不可逆转的潮流．　

４参考文献　［１］廖静梅．高等学校国库集中支付制度浅析［Ｊ］．财会通讯，２００８，（９）：７５—７８．　［２］杨雯雯．高校国库集中支付制度存在的问题与对策［Ｊ］．当代经济，２００８，（１ｏ）：６５—６６．　［３］　曹明阁．高校实行国库集中支付制度存在的问题及对策［Ｊ］．商业经济，２００８，（３）：８８—８９．　［４］张丰伟，曾春华，刘晨．国库集中支付制度对高校财务管理的影响［Ｊ］．审计月刊，２００８，（８）：７８—７９．