人民调解司法确认程序的改善

人民调解司法确认程序的改善

域外调解协议司法审查的程序属性调解协议司法审查程序为诉讼事件还是非讼程序,存在争议。诉讼事件和非讼事件是大陆法系国家和地区对民事事件的传统分类,诉讼事件系以“争执”或“争讼”为对象,而非讼事件系以无争讼的生活关系为对象。民事纠纷的当事人经调解达成协议的,标志着双方之间的争议初步解决,债权人的权利已经为债务人所认可,对于调解协议所确立的权利义务关系,双方并无争议,就该无争议的法律关系,债权人藉由法院的介入并作出裁判使该协议获得可以强制执行的效果,因此该调解协议司法审查事件在性质上属于非讼事件。在该事件中,法院介入私权关系是为了预防将来可能发生的给付之诉,从而起到权利保护的作用,而非法院在诉讼事件中所追求的回复或重建已被破坏的法律秩序的目的。从上述域外立法例来看,各国(地区)均通过特定程序赋予符合特定条件的诉讼外调解(和解)协议以强制执行力。[11]相应的程序规则,多依非讼程序法理来设计。首先,程序审查的对象,为当事人私下的和解协议或者民间调解机构的调解。对于官方或准官方调解机构的调解,其效力较强,有的规定由调解机构依法移送法院司法审查,如我国台湾地区,有的规定不需要另行司法审查,如根据德国民事诉讼法第794条第1款第1项的规定,当事人在州司法行政机关设立或批准的调解所订立的和解,与诉讼和解具有同等地位,可以作为执行名义。[12]其次,审查程序的启动,通常由当事人申请启动或者有关机构依职权启动。如日本的诉讼外和解的司法审查由双方共同申请启动,法国可由单方当事人申请启动,我国台湾地区则由调解委员会调解书移送法院核定。第三,司法审查的重点是调解协议内容的合法性。自愿性并不是审查重点,因为当事人可因意思表示瑕疵等原因而向法院起诉请求撤销或确认调解协议的无效,自愿性属于救济性司法审查的重点。第四,司法审查的方式为形式审查。形式审查与实质审查的区别,不在于对实体法上法律关系是否为审查,两者都是对于实体上的法律关系为审查,只不过形式审查是用形式上的法定基准,并依客观的形式证据为审查,但不对该实体上法律关系为进一步实质上的审究,实质审查则是对案件的实质的具体内容的探究。前者重在“形式上是否正确”,后者则重在“实质上是否充足”。

[13]第五,审查的结果是赋予调解协议的给付内容以执行力。此时,调解协议本身并不是执行名义,只有与赋予其执行力的法律文书结合,才可一并作为执行名义。

①我国人民调解协议司法确认程序非讼属性的确立我国的人民调解委员会的宪

法定位为基层群众性自治组织,即属于民间性的,不同于行政性或司法性的代替纠纷解决方式。人民调解委员会的调解是我国民间调解的主要形式,人民调解对诉讼有高替代性,人民调解的健康发展有助于缓解人民法院案件不断上升的压力。我国调解协议司法审查程序的确立经历了一个从诉讼程序到非讼程序的转化过程。《最高人民法院关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》第1条首度确认了经人民调解委员会调解达成的、有民事权利义务内容,并由双方当事人签字或者盖章的调解协议,具有民事合同性质。对于该协议所确定的权利义务的实现,司法解释赋予了当事人程序选择权:当事人可以选择通过债权文书公证使调解协议获得执行力的途径,也可以另行以诉讼方式解决双方的纠纷,并在诉讼中实行举证责任倒置加重不履行协议一方的举证责任。②此后,司法解释确立了调解协议的司法确认程序,不过最初是按诉讼法理来设计对于调解协议的司法确认程序的。③《人民调解法》第33条从法律的层面确立了调解协议的司法确认制度,《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》(简称《司法确认规定》)第6条将这一程序调整为依特别程序处理:人民法院受理司法确认申请后,应当指定一名审判人员对调解协议进行审查,在必要时可以通知双方当事人同时到场,当面询问当事人。此即意味着,司法确认程序并不必然需要口头审理,也不必须以对审的方式进行,只有在必要时才询问当事人。《民事诉讼法》的最新修改在特别程序中增加一节“确认调解协议案件”,从而确立了调解协议的司法确认程序的非讼事件属性。④有学者指出,我国人民调解协议的司法确认程序应改为许可执行裁定程序。⑤从域外立法例观察,许可执行程序的适用对象的法律文书通常是已经具有形式确定力、既判力和形成力,如仲裁裁决,自动承认制下的外国裁判,或者是已为登记的抵押权,而且还区分为许可执行之诉和许可执行裁定两种不同性质的程序。我国的司法确认程序的审查对象为具有民事合同性质的调解协议,该司法确认程序不仅赋予调解协议内容以执行力,也赋予其确定力,故不宜使用许可执行裁定程序的称谓。不过,此程序的“司法确认决定”是形成裁定,赋予调解协议以执行力、确定力等效力,而非民事诉讼程序法理上通常所称的确认法律关系或法律事实存在与否的确认裁判,从这个角度讲,司法确认程序的“确认”一词确有不妥,用“司法审查程序”更为合适。

人民调解协议司法审查程序启动方式的完善

(一)人民调解协议的司法确认与其他执行力赋予方式的关系根据《诉讼非诉讼衔接意见》第13条的规定,诉讼外调解协议获得执行力的途径有三:(1)对于具有合同效力和给付内容的调解协议,债权人依法申请支付令。(2)作为债权文书进行公证处均有合法性审查的功能,这就是为什么调解协议既可以作为债权文书通过公证获得执行力,也可以通过法院的司法审查获得执行力的原因之一。

不过,《人民调解法》在确立司法确认程序的同时,对于人民调解协议是否仍可通过公证债权文书和支付令方式获得执行力,并未明确。在此背景下,山东省高级人民法院于20XX年2月10日出台了《关于适用督促程序审理涉及非诉调解协议民事案件的意见》和《关于审理涉及司法确认非诉调解协议效力民事案件的意见(试行)》两个文件,对于司法确认和支付令这两种程序之间的关系予以规范,说明《人民调解法》确立司法确认程序之后,人民调解协议当事人仍然可以依督促程序申请支付令的方式获得执行名义。债权文书公证是一项特殊的公证,其前提之一是要求债权文书中载明当债务人不履行或者不适当履行义务时,债务人愿意接受强制执行的意思表示。调解协议的司法确认与债权文书的公证均要求双方当事人共同申请,法院和公证处对于文书的合法性审查程度相近,效力相近。债权文书公证按债务总额的%收取费用,但人民法院办理人民调解协议司法确认案件,不收取费用。在成本趋动下,当事人自然不会选择公证程序,将调解协议作为债权文书进行公证事实上成为一种休眠制度。①当然,债权文书公证并没有规定时间限制,按照现行规定,如果过了司法确认的期限,当事人仍可申请公证,不过期限过后债务人是否会配合债权人进行公证,仍然是一个问题。在程序启动方式上,不同于司法确认的双方共同申请,督促程序由债权人单方申请启动。当事人申请支付令,要求调解协议的内容以一方当事人负有金钱、有价证券为主要给付义务,且当事人之间没有其他债权债务纠纷,被申请人没有依协议自动履行。②督促程序中有效的异议应是针对债权债务关系本身的异议,那么,债权人基于调解协议提起的支付令申请,债务人的有效异议即是主张调解协议本身无效或应撤销,或已为给付而致债务消灭。对于调解协议的债权人来说,单方即可提出支付令申请,且无30天的时间限制,法院仅为程序要件的审查,并无复杂的审查要求,其形成的有效支付令的效力与司法确认裁定书也相当,有效运行的督促程序相比司法确认程序,显然更为简洁。于是,在山东省高级人民法院在《关于适用督促程序审理涉及非诉调解协议民事案件的意见》确立了督促程序优先的原则,即一方当事人向人民法院申请支付令,另一方当事人申请确认调解协议效力的,人民法院对后者不予受理,优先适用督促程序处理。因此,在上述三种调解协议的执行力赋予方式并行的前提下,符合逻辑的结果就是,双方共同申请司法确认程序可以使将调解协议作为债权文书进行公证的程序失去存在意义,而督促程序本身又可使人民法院对调解协议的司法审查失去内容。但是,督促程序并不适宜作为人民调解协议司法审查的程序,除了因为支付令申请仅限于调解协议的给付内容部分之外,还在于督促程序中对申请和异议的审查方式均为程序要件审查,并不对人民调解协议内容本身的合法性进行审查,起不到对调解协议进行司法监督的目的。(二)双方共同申请司法确认模式的局限对于司法确认的申请,《诉讼非诉讼衔接意见》要求应由