我国行政问责制的现实困境分析(论文)

我国行政问责制的现实困境分析

目录

摘要

一、行政问责制的基本内涵

二、行政问责制困境所在

（一）行政文化的困境

（二）职责不清和职能交叉，问责对象不明确（三）行政问责制的相关法制不完善，难以依法问责（四）行政问责的配套制度难以到位

三、当前行政问责制的完善路径

（一）深化我国行政问责制的文化建设

（二）倡导多元问责机制

（三）行政问责法治化，制定一部统一的行政问责法（四）推行政务公开，实现“阳光行政”

四、结论１２４４６７９10 10 11 12 14 15

摘要

责任与权力的平衡，是法治社会对所有权力主体的基本要求，那么国家机关及其贫血人员也不例外。公务人员受人民委托，在行使行政权力的过程中，如果有违法或由于不当行政对公民造成精神、经济或其他损害时，就要承担相应的责任。构建有效的问责制度，既是一个重要的法学理论问题，又是一个艰巨的社会实践课题。

实践证明，作为一种明确权力和责任的行政制度，行政问责制是消除权责不明弊病的一剂良方。它对于提高政府的公信力，建设权责一致的责任政府、依法行政的法治政府发挥了巨大的推动作用。

推行和完善行政问责制是推进民主政治建设和实现社会公正的必然要求。就中国政府建设和政治体制的改革而言，行政问责制度的实施是一项具有标志性意义的举措。目前，我国的行政问责制度正从公共危机中非常举措逐步走向理性建制，但由于各方面原因，它还缺乏有效的制度供给。本文针对当前行政问责制的现状，结合制度等方面缺失，探讨行政问责困境产生的原因，并进一步找出其完善路径，即通过构建新的行政文化、建立多元问责机制，完善行政问责法制、推行政务公开等途径使其完善，希望以此为我国行政问责制的建立健全提出一点决策思考，更希望对整个和谐社会构建有所裨益。

一、行政问责制的基本内涵：

现代意义上的问责制，其理论依据和现实根源来自于西方关于民主政治和民主行政的思想，源于政治学的政府责任之内涵，即现代政府的政策和行为必须以人民的意志为皈依，对人民负责，因为“只有当受治者同治者的关系遵循国家服务于公民还不是公民服务于国家，政府为人民存在而不是相反这样的原则时，才有民主制度存在。”目前，问责制已成为世界通行的政府管理体制。

（一）行政责任有四个特征：

一是义务性。行政权从一开始产生，就是以国家管理和社会公共利益为目的，服务于民众利益是国家机关及工作人员的义务。因此，义务性是行政责任的根本特征。

二是国家性。行政责任是一种国家责任。陈晋胜教授认为，行政是国家和社会的第一责任，行政在整个国家机关活动中具有榜样和示范作用。行政是国家机器的心脏，是国家机器运转的发动机。由于国家机关及其工作人员行使的是国家权力，是对社会进行全面管理，具有国家权威性。为防止行政权的异化，行政机关的活动必须严格依照法律法规及组织规则等进行。如果行政机关在行使行政职权的过程中，违法侵犯了公民、法人和其他组织的合法权益就应该承担相应的行政责任，如果不是个人行为，而是职务行为违法造成了损害，国家应承担赔偿责任。因此，国家性是行政责任的基本特征。

三是惩治性。行政责任是一种监控手段和制裁措施。民主政治的实质是责任政治，为了防止国家机关及其工作人员滥施行政行为，损害国家或公民的利益，必须建立明确的行政责任制度对行政权加以监督、控制，对违法的行政行为加以制裁。

四是法定性。行政责任的承担必须依法进行。具体来说，在直接责任与间接责任上，一般应以直接责任为主，间接责任次之；在组织责任与个人责任上，一般应以组织责任为主，个人责任次之；在下级责任与上级责任上，一般应以下级责任为主，上级责任次之；在主管责任与监管责任上，一般应以主管责任为主，监管责任次之。

（二）行政问责制的概念

1、行政问责制是指特定的问责主体针对各级政府及其公务员承担的职责和义务的履行情况而实施的、并要求其承担否定性结果的一种规范。

2、行政问责制是政府实现其行政责任的一种自律或自我控制，即行政自律机制。所谓行政自律机制，是政府凭借自身的行政权力所建立起来的一种内部控制机制。

3、行政问责是行政人员有义务就与其工作职责有关的工作绩效及社会效果接受责任授权人的质询并承担相应的处理结果。

4、所谓行政问责，是指公众对政府做出的行政行为进行质疑，它包含明确权力、明晰责任和经常化、制度化的“问”—质询、弹劾、罢免等方方面面，是一个系统化的“吏治”规范。

以上概念，有的是从行政法的角度来定义，也有的是从行政管理和公共管理的角度来审视，有的观点也难免失之片面。当然，概念的界定不可能穷尽行政问责制的全部含义，要想全面地把握行政问责制的深刻含义，还必须对行政问责制的内涵作深入的剖析。

（三）行政问责制的内涵应该包含以下几个方面的内容：

1、行政问责的主体

行政问责的主体即由谁来问责的问题。按行政问责主体的内涵，行政问责制可以分为同体问责和异体问责。同体问责是指对本系统的领导机关及动作人员的内部机构，异体问责则是指对外部系统的领导机关进行机构、团体及各人。

2、行政问责的客体

也称问责的对象，即向谁问。从理论上来说，行政问责制主要是从行政机关和行政人员问责，主要负有直接和间接的领导责任的领导者以及各职能部门的领导，因此，我过行政问责制的客体主要有行政机关、行政机关的领导者以及公务人员三大类。

3、行政问责的范围

是指“问什么”。行政问责的责任范围是政府行政过程中必须承担的全部责

任，大体由政治责任、道德责任、法律责任四个方面组成。在追究责任的过程分为五类：

（1）决策失误类；

（2）滥用职权类；

（3）执行不恰和效能低下类；

（4）疏于管理和处置不妥类；

（5）有损政府形象的行为。

4、行政问责的程序

是指“如何问责”。问责中的“问”过程包括质询、弹劾、罢免等方面的程序要求。行政问责的程序包括两方面:

（1）是行政主体必须接受问责主体经常性的质询、听证等。

（2）是出现重大行政事故时的问责责任追究，包括问责启动、调查处理、申诉复查、监督执行、问责后的等程序制度。

5、行政问责的结果

就是承担责任的种类与形式。承担责任方式有：公开道歉、通报批评、记过、记大过、撤职、免职；进行损害赔偿，给予行政处分。

二、行政问责制困境所在

推行行政问责制无论对促进我国经济发展、民主政治建设和社会进步，还是对重塑政府、优化公务员队伍、密切干群关系、加强党风廉政建设、提高党的执政能力，都具有积极的作用，有着广泛的影响和意义。行政问责制在中国启动以来，已经取得有目共堵的成就，但从政治文化、政治文明、政治体制改革等角度看，还存在着许多问题。主要包括以下几个方面：

（一）行政文化的困境

目前，我国的行政文化正处于传统行政文化与现代行政文化的交替和融合时期，各级政府行政人员的开放意识、效率意识、法制意识和竞争意识都不同程度地得到了提高，政府活动的透明度也不断增强。但是行政文化毕竟是在社会文化的基础上形成的，必然受到社会文化的制约和影响，文化所特有的积淀性和持久

性难以在短期内消除。从历史上看，古代行政文化其精华与糟粕并存，既有统一性、严密性和实用性特点，又有专制性、封闭性和保守性特点，从而使现代行政文化在继承古代行政文化优秀传统的同时，不可避免地受到其消极影响。由于文化所具有的历史惯性，因此，行政文化在转型的过程中，也必然面临着冲突和矛盾，在建立新的行政文化的过程中，也不可避免地面临着旧有行政文化弊端的干扰。

行政文化是在一定历史条件下通过行政社会化所形成的行政思想、行政制度和行政观念的总和。它具有稳定和变革行政体系，规范、引导和调整行政行为，构成行政体系和行政行为的深层结构的作用。要构建合理的行政问责机制，首先需要深入剖析我国政府工作中不同层面和范围存在的责任缺失和问责乏力的行政文化原因，弥补行政问责制所需的行政文化之不足。

1、形式主义倾向

中国传统社会是一个农业社会，与农业生产相适应的行政管理活动中存在着较为严重的形式主义。这种形式主义在当前行政文化中表现为文牍主义以及执行过程中的主观主义。它们在行政活动中表现为不思进取，固守常规，因循旧习；长官意志往往代替客观规律，行政级别成为神圣的价值标准。等级和依附使行政活动中个性丧失，思想保守，行为僵化，导致形式主义泛滥，重形式而轻效率，决策迟缓，办事拖拉，惰性严重。它们已成为影响行政管理效率和质量的重要因素。

2、官僚主义的倾向

我国作为一个有着两千多年封建历史的国家，传统文化观念不可避免地在人们的思想中长期存在。这种文化的核心就是“官本位”思想受到了前所未有的冲击。但传统文化的影响还根深蒂固，其中一些糟粕对人们的“官念”影响还相当大。一些党政领导干部，一旦把自己的利益看得太重，就会缺乏为人民谋福利的积极主动性，如果出现工作上的失误，让他自己主动承担责任，放弃既得权力，这无异于虎口夺食。即使通过一定法定程序追究其责任，也会寻找各种理由为自己百般辩解，开脱责任。这对行政问责制的实际推行无疑是一个巨大的思想上的

障碍。

3、行政人格化倾向

传统行政活动强调“德治”，与“德治”相联系，中国传统行政文化突出表现为人格取向、人格因素被不适当的放大，具体表现就是人格化的权威服从关系和人格化的人际交往关系。在行政活动中，“上行下效”、“唯上是从”，个人的人格权威高于职务权威。现代行政管理中存在的人格化倾向和形式主义，在很大程度上受传统文化中的“官本位”思想影响。行政系统内部的许多成员不以为人民服务为宗旨，而是以追求更高的职位和更大的权力作为其工作的根本，这些都严重地影响了我国行政管理的性质与政府行政管理部门的形象。

（二）职责不清和职能交叉，问责对象不明确

拥有清晰的权、责、利是问责的前提。在我国的传统体制之下，政府、党组织、权力机关、司法机关、第三部门的权力行为边界还不够清晰；中央政府与地方政府的职责权限存在重叠多变的现象；政府部门内部权力范围不明、正副职之间的责任模糊，政府部门及其官员的责权利不平衡，个人责任与集体责任难以界定。不清晰的权责关系常常使得问责主体出现权力冲突、利益冲突，给行政问责有效实施和发挥作用设置了体制性的障碍。

1、职责不清和职能交叉，责任主体难以明确。

行政问责制的一个重要的政治基础，就是对于每一个行政人员的权力与责任要有一个明确的划分，拥有清晰的责、权、利，合理地配置和划分行政权力。只有这样，才能提高政府的责任意识和管理水平，真正发挥行政问责制的作用。

由于目前我国政治体制和行政体制改革不到位,导致当前我国党政关系错综复杂，职责不清和职能交叉，使得责任落实和责任追究过程中责任主体难以明确。在追究责任时，相关部门相互推诿，出现谁都有责任，谁又都没有责任的情况；或者在问责中，问责客体具体应当承担什么责任，模糊不清。突出表现在党政之间、不同层级之间、正副职之间三个方面：一是党政不分、以党代政的现象还比较普遍，出了问题,责任究竟在党委还是在政府难以界定；二是正副职之间的责任划分不够明确。名义上是"一把手"负责，实际上只追究分管副职的责任，问责

制在一些地方成了副职问责制。

2、以同体问责为主，异体问责相对薄弱。

根据世界各国问责制的实践，问责制既需要同体问责，也需要异体问责，但关键在于异体问责。异体问责是一种更有效、更符合民主政治要求的问责方式，离开异体问责的行政问责制是苍白无力、缺乏持续性的。由于相关法律规定的缺失,我国目前的行政问责,以同体问责为主，主要是由党委和政府来实施行政问责,问责的制度依据主要是党的文件和行政机关的行政法规、规章及其他规范性文件，异体问责相对比较薄弱。虽有罢免制度,也主要是对已有违法犯罪行为的官员才实行等。这些都严重影响了行政问责的效果。

3、问责范围过于狭窄。

时下的问责实践，一些地方政府似乎更多停留在行政领导体系中，努力贯彻对上级负责、对权力负责的制度化，而在对法律负责、对公众负责、对权利负责的努力上有所欠缺。从我国实施行政问责制以来，追究了一大批行政官员，一些重大事故问责了相应的行政首长。但总的来看，我国的问责范围太小，主要表现为：一是行政问责仅仅停留在人命关天的大事上，对影响力、破坏力大的所谓"小事"却不问责。二是行政问责仅仅限于安全事故领域，对其他领域应担负领导过失责任的官员却不问责。三是行政问责只是针对滥用职权的违法行政行为，而不针对无所作为的行政行为。四是问责只是针对经济上的过失，而对政治等其他领域的过失却不问责。五是问责仅仅局限于执行环节而不问责决策和监督环节。

（三）行政问责制的相关法制不完善，难以依法问责

目前，我国行政问责制的相关法制很不完善。虽然行政问责制适用的法规、条例比较有党的条例、中央和地方政府的法规,但这些规定大多责任标准过于笼统，存在着较大的自由裁量空间，在认定和追究责任的过程中,就不可避免地会出现处罚与责任不相适应的情况，不够科学；问责主体缺乏有效的监督制约机制,行政问责的决定权掌握在行政领导手里，容易受个人好恶和人为因素的影响；责任追究弹性较大,存在畸轻畸重、责罚不相适应的问题。这种缺乏法律保障和制度支撑的行政问责,最终可能导致问责流于形式。

1、从法的形式来看，我国问责法律体系不健全，没有统一立法。正如马怀德教授所言：“一个健全的制度体系，不是‘头疼医头、脚疼医脚’，也不是旧有的运动和‘风暴’；而是一旦面对问题，法律可以自动运转来应对，从容而有序。”“建设‘责任政府’，需要制定更为规范、更加稳定、更有可预见性的法律制度，并严格予以执行。”虽然《突发公共卫生事件应急条例》、《公务员法》和地方行政问责规章的出台和实施，使我国的行政问责摆脱了“有问责之事，无问责之法”的尴尬处境，但是，我国现有行政问责制法律规定仍然比较零散、薄弱，没有一个科学性、规范性、操作性很强的问责法律体系，没有一套统一的行政问责制度，更没有一部统一的行政问责法，存在法律制度虚化的问题。就全国行政问责制度而言，行政问责制无法覆盖全部问责客体，使得行政问责制度无法具体详尽地落实。如《中国共产党党内监督条例（试行）》和《中国共产党纪律处分条例》这两个中央文件均是针对执政党内成员及其党内领导者的，并不涉及党外成员及其领导者：《党政领导干部辞职暂行规定》中的问责针对的是党政领导干部，不包括非党政领导干部；国务院出台的《特大安全事故行政责任追究的规定》、《公共卫生突发条例》，问责的事项限定在特大安全事故和突发公共卫生事件，范围比较窄；全国人大制定通过的《行政许可法》和《中华人民共和国公务员法》不专门对行政问责作出规定，前者主要涉及行政许可中的政府责任，后者则是全面规范公务员的一个总法。

2、从法的效力看，我国已有的行政问责制主要体现在规章制度、政策层面，没有上升为法律，已有的专门的行政问责法只是地方性的政府规章而不是全国性的法律或法规。我国涉及问责方面的制度不少，但就全国范围而言，无论是《中国共产党党内监督条例（试行）》、《中国共产党纪律处分条例》，还是《全面推进依法行政实施纲要》、《党政领导干部辞职暂行规定》，或是温家宝总理在十届全国人大二次、三次会议上的《政府工作报告》，都是中央的政策而不是法律，无法发挥法律的效力。不可否认，推行行政问责制离不开中央和国家的政策指导，然而，要切实规范行政管理活动中的违法、失职、渎职等行为，没有相应的法律制度作支撑，而仅仅依靠政府的政策和命令，也许一时会奏效，但不能长

远地根本地解决问题。需要通过立法的形式完善行政问责制度。虽然许多地方发布了行政问责规章制度，但地方政府规章在法的效力上处于较低的地位，仅在本地区有效力，适用范围有限，更何况并不是所有的省市都已经制定了问责规章。另外，行政权力地方化、地方权力利益化、地方利益法制化使我国行政立法中“立法割据”现象严重。一些地方政府在制定行政问责的规定和办法时照抄照搬，内容过于笼统，缺乏针对性和实用性，在实践中难以操作，往往流于形式。所以，完善行政问责制，统一的中央立法司法体制必须到位、有为，必须颁布统一的法律效力更高的法律法规。

（四）行政问责的配套制度难以到位

推行行政问责制是一项复杂的系统工程，必须依靠各项改革措施的衔接配套，做到整体推进。当前由于配套制度还不完善、不到位，直接影响了行政问责制的顺利贯彻落实。如行政公开程序缺乏制度保障；缺乏科学的干部考核评价机制；被问责的行政主体救济与保障机制不完善等。

（1）绩效评估体系不完善。政府绩效评估就是运用科学的方法、标准和程序，对政府及其官员的工作效率、效果、工作能力、服务质量、公共责任和社会公众满意度等方面的判断和评价。它是问责主体对问责客体实施问责的前提和依据。我国现行的政府官员绩效评估制度中规定的绩效评估标准过于笼统，对评估的方法、标准和程序步骤缺乏详细说明，有些标准很模糊，可操作性差。这些问题在一定程度上制约了问责制的有效实施。

（2）问责信息不充分。虽然我国正在大力推行电子政务化改革，但政府信息不透明、公开度不高的现象仍然普遍存在，异体问责主体特别是公众缺乏知情权，导致异体问责难以实施。

（3）问责客体复出机制缺失。在全国的行政问责风暴中，许多政府官员在问责声中下马。然而，下马的官员能否"东山再起"成为了一个在行政问责实践中引人关注的问题。诚然，这些被问责的官员仍然具有被重新启用的权力，但复出理由、程序、考察等一系列问题需要明确，这就需要一套完善的问责客体的复出机制。否则就违背了行政问责制对下马官员惩罚的初衷，弱化了问责的警示作用，

造成了问责乏力。

三、当前行政问责制的完善路径

行政问责制度是实施责任政府、法治政府、民主政府的一个重要途径，与我国依法治国的基本国策是一致的。我国行政问责制虽取得了一定成效，但是仍存有很多不足之处。改进行政问责政在我国已是势在必行，然而每一项制度从建立到发挥，都是一个渐进的过程，不可立竿见影。实际上，一些行政问责制实行比较好的国家的经验主要体现在从法律制度上建立健全问责体制。鉴于我国当前行政问责制过程中存在的问题，应积极构建全新的社会主义文化，实现“阳光行政”，这些都必将促进我国行政问责制的效能提升，从而使我国政府真正成为责任政府、法治政府、阳光政府，提高政府工作效率，改善政府与社会的关系，构建和谐社会。因此，我们必须加快立法步伐，完善相关配套制度，早日实现行政问责在整个国家范围内的法制化、制度化。

（一）深化我国行政问责制的文化建设

行政人员要将"以人为本"作为施政理念,全心全意为人民服务，要对人民负责、强调民众参与；要积极履行责任和严格追究责任相结合，提高政府机关及全社会的行政问责意识；要重新审视权与法、与民、与责的关系，消除权大于法、权力只对上级负责、只热衷于权力而漠视责任等障碍。行政文化是行政之魂，它稳定或变革行政体系，规范、引导和调整行政行为。鉴于当前我国行政文化存在的问题，重塑行政文化显得极为重要和迫切。重塑当今行政文化应紧紧围绕以下三点：

1、确立社会主义的行政道德

行政道德是人们在行政管理活动中的道德观念和行为规范的总和，在行政管理活动中，行政道德对行政者自身的完善和进步具有规范约束、教育、调节和激励功效。社会主义的行政道德应包括全心全意为人民服务，实事求是，公正行政，清正廉洁，勤奋敬业等。而且，行政道德的价值重省自身，而不是将自身的价值意念加载于行政行为之中，造成行政事业有人的烙印存在。

2、塑造社会主义的行政精神

行政精神是行政意识发展水平及其成果的体现和概括。行政精神影响着政风的形成与发展，影响着我国现代化建设事业的顺利进行。当前，社会主义行政精神的建设主要包括以下内容：社会主义政治意识，即国家行政必须坚持四项基本原则；社会主义法制意识，即必须遵循有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的原则，要依法行政；社会主义民主意识，即有坚持人民是国家的主人，一切权力属于人民，公职人员要坚持群众路线，接受人民群众对行政机关、行政领导、行政人员的批评监督；高效行政意识，即一切行政活动都必须保证其有效率和高效率；廉洁行政意识，即在所有行政活动中坚持廉洁奉公，反对以权谋私。

3、培养健康的行政心理

行政心理是行政关系体现者的知觉、情感、态度和个性的总和，及其对行为关系和行政活动的自发感性反映形式。行政心理影响行政理论的形成、发展及传播，影响个体行政行为、群体行政行为和领导行政行为，并为行政改革提供心理基础和民心趋向。在当前改革实践中，不仅要注意行政管理的结构、物质手段、制度等“硬件要素”，同时还要将其同行政意识、行政价值观、行政心理等“软件要素”有机地结合起来，着力培养行政人员主动积极、健康向上的行政心理。为此，首先要克服行政领导与一般行政人员普遍存在的心理障碍，如官本位心理、任人唯亲心理、唯书唯上心理、急功近利心理、盲从心理、人身依附心理、不思进取心理等。就组织和行政领导而言，应努力创造有利于心理健康的组织环境和心理气氛，从而为行政管理活动的顺利进行创造良好的心理条件。

（二）倡导多元问责机制

单一主体问责无论在理论上还是实践中都已经无法使行政问责制真正起到作用，因为构建一个多元问责体制、全方位是多角度进行行政问责更有利于增添制度的科学性。一般而言，关于行政问责制的主体，综合归纳起来大致分为四个方面：

1、人大问责（即政治问责）。从目前我国的现行制度安排来看，各级人大及其党委会是权力机关和立法机关，启动各级人大及其党委会对政府官员的问责制是一条比较可靠的途径，而且也符合同际惯例。由于人大有着独特的政治优势，

因而在多种问责的主体中，人大的问责是最具权威和最具有效力的。

2、系统内部问责（即等级问责）。如对于党委系统的官员问责问题也可以通过推行党内民主，强化各级党代表大会的作用来加以解决，或通过党的纪律检查委员会来行使问责权利；在行政系统则可以通过内部的监察部门以及上级对下级的等级制进行问责。

3、司法问责（即法律问责）。司法机构依据各种法律法规对行政违法行为进行惩戒，同其他机关的断绝关系，正常行使本机关的职能，而不是成为其它机关的附庸。

4、社会问责（即民主问责）。社会公众通过公民参与、舆论监督等形式实施对国家公务员违法责任的追究。尤其是发挥人民监督的作用，毕竟作为主权的拥有者，监督其权力委托者的行使情况是天经地义的，这一点，应该发挥官方自己的强大宣传优势，这样，才能更有力地唤起和加强民众的监督意识。

（三）行政问责法治化，制定一部统一的行政问责法

我国至今还没有一部关于行政问责的全国性法律。问责的主要依据是《中国共产党党内监督条例(试行)》、《中国共产党纪律处分条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》以及《中华人民共和国公务员法》中的相关规定，有鉴于此，当条件成熟时应制定一个全国性的《行政问责法》，规范问责主体及权力，规范问责客体及职责，规定问责事由，厘定问责标准，规定问责程序，主要包括责任的认定程序、问责的启动程序、问责的回应程序等，做到问责的制度化、程序化、规范化。只有制定一部全国统一的《行政问责法》，才能摆脱现有问责模式的缺陷，由人治型问责过渡到法治型问责。

1.加快行政问责立法。只有对行政问责进行全国统一的立法，才能摆脱现有问责模式的惯性，由权力型问责过渡到制度型问责。尽快制定一部专门的、统一的行政问责法，具体明确规定问责主体、客体、范围、程序、责任方式等内容，实现行政问责的制度化、程序化和规范化。

（1）确立以权力机关为主导、多方有序参与的行政问责主体架构。吸纳发达国家行政问责的经验并结合我国实际，除规定同体问责外，要强化异体问责，

增加权力机关、司法机关、民主党派、新闻媒体、普通民众等其他主体的问责权力，特别要加强各级人大的问责主体地位，使之作为权力机关吸纳民意、监督政府的职能得以最大程度地发挥。同时，要规范各问责主体的问责对象范围、问责方式等，使问责主体各行其责。即"党组织问其党员干部的责；政府问其有权处分的官员的责；人大问其任免的官员的责等。行政问责立法必须完善这些问责主体的权力，以确保问责到位、合法、有效。

（2）明确规定行政问责客体。应当将目前的问责客体从各级政府及其组成部门的行政首长，拓展到所有行政机关及其公务员。问责的客体应当以行政首长为主，但又不仅仅局限于行政首长。只要是行政机关的公务员，只要享有行政职权，都应当成为行政问责的客体。

（3）明确行政问责范围。将不履行法定职责（包括拒绝、放弃、推诿、不完全履行职责等情形）、不正确履行法定职责（包括无合法依据以及不依照规定程序、规定时限履行职责等情形）以及其他与职责无关但严重损害政府形象的不良道德行为都纳入问责范围。同时，基于政府及其工作人员的职责权限、工作内容和要求标准各异，在具体规定问责范围时，要按照权责一致的原则，采用定性和定量、原则和具体相结合的办法，尽可能做到既涵盖全面，使其具有普适性，又体现一定的量化依据，使之有较强的可操作性。

（4）完善行政问责程序。只有公正的问责程序，才能实现公正的问责结果。程序能保证问责沿着法治的轨道前进，避免陷入人治的误区。行政问责程序应主要包括以下步骤：一是问责的启动程序。问责必须由问责主体启动，问责主体只能对由其任免或管辖的问责客体启动问责，并且必须有可以问责的法定情形。二是问责事项的调查程序。问责主体直接或责成、提请有关机构，依据法定职权和程序，调查收集与案件事实有关的各种证据，并听取当事人的陈述和申辩。三是问责的处理程序。根据调查结果，问责主体直接或建议、提请有关部门对问责客体根据不同情况做出不同的处理决定，并告知问责客体享有的各种救济性权利。四是问责的执行程序。执行主体将问责处理决定付诸实施。五是对问责客体的救济程序。

（5）明确规定承担责任的方式。行政问责的责任方式应包括政治责任、法律责任和道德责任，应更具体细化为责任主体承担责任的方式，而且这几种责任既可以单独适用也可以合并适用。

2.健全问责制相关配套制度。要保证行政问责制真正落到实处，除专门立法外，还必须建立配套制度，形成合力，使行政问责制度真正发挥实效。

（1）完善绩效评估制度。绩效评估是实行行政问责制的前提和基础，绩效评估的结果是行政问责的可靠依据。因此，要建立客观、公正的政策责任评估制度，应具体包括评估主体、范围和步骤等；评估配套制度，如统计制度、财务制度等；确定多元化的评估主体；在评估方法上，应将定性方法与定量方法结合起来。

（2）行政问责与政务公开相结合。政务公开是提高政府效能、防止腐败的有效措施，也是开展行政问责的重要途径和保证。为此，要深化政府信息公开制度，各级政府要建立和完善新闻发布或信息公开制度，对影响大、性质恶劣的特大事故，及时将查处结果通过新闻媒体予以公布。要设立并向社会公布举报电话、举报信箱和电子邮箱，对群众举报的事故和重大隐患，要限期认真追查，依法严肃处理。

（3）建立问责客体复出机制。被追究责任的官员能否复出担任公职，笔者认为，从法理上说，只要是没有被剥夺政治权利的人都可以担任公职，这是宪法赋予公民的一项基本的政治权利。特别是对于引咎辞职的官员，不应一棍子打死，永不再用，关键应分清其错误性质及其具体表现，对复出的条件、程序和考察机制加以明确，不能让引咎辞职变为逃避责任的工具。

此外，还应健全公民参与制度，强化行政问责的公民参与权，通过建立和完善选举制度、听证制度、公民参与行政立法制度、对公职人员的批评建议制度、行政公益诉讼制度等，可以促进公民参与对行政权力运作的监督，保证行政权力行使合法公正。

（四）推行政务公开，实现“阳光行政”

继续深化相关政务公开工作。必须坚持公开是原则、不公开是例外的理念，

将政府切实置于人民群众的监督之下，使人民群众在了解有关信息过程中可以及时发现应当对行政主体进行问责的问题。要提高政务公开质量，各级政府及其部门要按照《政府信息公开条例》的要求编制和公布公开指南和公开目录，公开的信息要真实、具体、及时、全面，真正做到群众想了解和应当了解什么，政府就公开什么。虽然我国目前已开始实施《政府信息公开条例》，但在实际操作中却仍然存在着政府公布信息的自由裁量权过大的情况。“阳光是最好的防腐剂”，透明可以杜绝腐败滋生，因此除涉及国家机密、商业秘密、个人隐私外，政府信息应当切实向公民和社会公开，保障公民的知情权，做到政府向社会公众提供的信息是真实可信的。政府公布信息可以采取多种形式，如通过广播、电视、报刊等新闻媒体，或者政府办的报纸、年鉴等出版刊物以及简报、专栏、布告等途径公开，这样，公众通过所了解的信息可以及时发现政府及其公务员的失职行为，将政府切实置于人民的监督之下。

四、结论

行政问责制的推行，标志着新一届中央政府建设责任政府、服务型政府、可问责政府的决心和施政理念。从“不问责”到“问责”、从“弹性问责”到“制度问责”、从“制度问责”到“法律问责”标志着我国政治、法律文明程度的不断提高。但行政问责制在取得成效的同时，还有许多理论于实践问题需要分析和探讨，还由许多问题尚待解决。本文是结合现有的困境，做一下解决方案的尝试，行政问责制的完善实践还是任重而道远。