美国外交决策模式分析

美国外交决策模式分析

——以中美建交为例

余丽

2013-2-15 15:36:51 来源：《郑州大学学报：哲社版》2008年1期作者简介：余丽(1964-)，女，河南郑州人，郑州大学公共管理学院教授，主要从事国际政治、国际关系理论与中国外交的教学与研究，河南郑州450001

内容提要：中美建交，既受国际体系的影响，也受到美国国内因素的制约。美国政府在处理这一事件时体现了理性行为者、官僚政治以及组织机构三种模式的决策特点。这三种模式的结合使美国能够较全面地维护自身的国家利益，但也带来了一些难以克服的弊病。

关键词：理性行为者模式官僚政治模式组织机构模式中美建交

宏观层次的国际关系理论认为，是国际体系而不是国家内部的政治过程决定国家的国际行为，国家被当做一个理性、单一的统一体，国家的对外决策机制称为理性行为者模式。大部分探讨国家对外政策的文章都是使用这一分析模式。然而，单纯从国际层次进行分析的理论虽具有一定的解释性，但是它们“在实际存在的反常现象和理论的局限性的共同压力下很容易变得无能为力”[1](P42)，以至于这种单一层次的分析(国际层次)不得不让位于两个结合起来的分析层次，即国际层次和国内层次。按照亨利?基辛格的看法，任何政治家在做出外交决策时都受到两套因素的制约：一是其他国家的政治、势力和行动；二是从公众舆论到政府和官僚机构的态度这一系列内部条件[2](P157)。由此，国家对外决策机制的模式也加以扩大，出现了官僚政治模式和组织机构模式等，这两种模式都是考察国家内部的因素如何影响国家的对外行为。

中美建交是中美两国外交史上的大事，对国际局势也产生了深远的影响。其过程曲折复杂，扑朔迷离。回望当时的国际局势以及美国的国内政治如何影响着美国与中国建交的决策，让我们把分析的框架纳入上述的三种决策模式。

一、“大三角”关系与卡特的决策：理性行为者模式

自尼克松访华，开启中美关系尘封已久的大门以来，两国关系逐步进入良性发展的轨道。但美国历经尼克松、福特两任总统，与华建交问题一直没有解决。卡特上任之初也并没有把建交问题放在重要位置，可是国际局势的发展变化促使他在1978年初最终下定决心与中国建交。这些国际因素主要是：苏联的继续扩张和日益恶化的美苏关系；1978年初苏联向中国示好的姿态以及中苏出现和解的迹象等。

20世纪70年代以来，苏联加紧了与美国在第三世界的争夺，态势逼人。1978年初，苏联向古巴军队提供空运支持，并通过古巴企图策划在东非建立“红海联邦”。受挫后，苏联于1978年1-2月向埃塞俄比亚提供军事援助反对索马里，终于迫使索军于1978年3月退出欧加登地区。苏联在第三世界的地区争议中扩大势力范围的举动已经威胁到美国的全球战略利益。

自毛泽东逝世以后，莫斯科一直希望改善中苏关系，为此不断向中国作出示好姿态。虽然中国对苏联的建议反应冷淡，但有迹象表明，中国也在认真考虑松动对苏政策。1977年秋，中国政府决定派王幼平去莫斯科任中国驻苏大使。在此之前，中国驻苏大使职位已空缺了18个月。1977年11月初，中国领导人派外交部长黄华赴苏联大使馆出席在那里举行的苏联国庆日招待会，这是10年来

中国首次派高于副部长级别的官员参加每年一度的十月革命招待会。中苏关系一度出现的松动向卡特行政当局表明，中国有能力操纵美中苏大三角关系。

根据理性行为者决策模式的观点，国家或政府被认为是理性的、高度一致的统一体。这个统一体只有一个统一的确立的目标系统，一个统一的选择方案体系。而促成决策的动机、行为的选择是为了对国家所面临的战略问题作出反应，国际战略“市场”中出现的威胁和机会促使国家去行动[3](P32-33)。简而言之，就是所谓的国际体系决定国家行为。将这种决策模式具体应用到美国，那么美国总统就是这个理性的、高度一致统一体的代表，总统在外交决策中全权负责。实际上，从美国的历史和政府结构看，美国总统在外交领域一直享有特权，国会在重大对外政策上承认总统的领导[4](P357)。理性行为者模式把国家的决策过程描绘成一个理性化、唯总统马首是瞻的过程，这与公众、新闻界和学者老是挂在嘴边的“美国政府”干什么或“总统”干什么那些外交熟语是相吻合的[5](P247)。这种模式试图证明：总统所要做的一切就是考虑如何应对外在的挑战，最大限度地维护美国的国家利益，至于国内因素则不必考虑，因为举国上下都是服从并服务于他的，总统的决策就代表了美国的国家利益。

20世纪70年代，国际政治的突出特征就是出现了美、中、苏三角鼎立的战略态势。但苏联和中国在美国战略天平上的分量是不同的，中美关系一直从属于美苏关系或者说美苏关系的阴晴决定了中美关系的冷暖。回顾尼克松以来的中美关系，每当美国在对苏关系中出现紧迫问题、需要增加对苏联施压的手段时，改善对华关系的愿望就明显增强；反之，当美苏关系缓和时，美国对中国的战略需求减少，推进对华关系就缺乏动力[6](P7-35)。卡特就任之初，美国正与苏联就裁减军备进行谈判，热衷和苏联搞“缓和”，因此想在中苏之间搞所谓“等距离外交”，对改善中美关系并不积极。但面对苏联在第三世界的全面扩张，美国的

国家利益受到威胁的态势，卡特认为片面地和苏联搞缓和反而会损害美国的地位；同时他也认识到，如不尽快地完成美中关系正常化，中美关系就会倒退，将会导致美国极不愿看到的中苏缓解，那样便会影响全球战略均衡和美国的利益。在这样的国际格局态势下，卡特总统作为国家理性行为的代表与化身，自然要改变早期的对苏对华“等距离”政策，美国希望用同中国的密切关系来惩罚、吓阻莫斯科。当卡特与苏联的关系进入真正困难时，与中华人民共和国建交就显得格外重要且顺理成章了。

但是，单单从国际体系的角度来分析美国的对华政策是不够的，理性行为者决策模式也只是告诉我们与中国建交是美国的总体战略取向。要具体了解美国决定何时、以何种方式建交，必须进入分析的微观层次即国内层次，从美国的国内政治，首先是美国的官僚政治中寻找原因。

二、万斯和布热津斯基的博弈：官僚政治模式

在现代国家的对外政策制定过程中，官僚政治的影响是客观存在的事实。连马克斯?韦伯也不得不承认：“在现代国家中真正掌权者无疑是官僚机构，因为权力既不是通过议会中的演说，也不是通过君主的公告来行使的，而是通过行政部门的运转才得以行使的。”[7](P1393)虽然是由领袖来决定做什么，但如何去做却取决于官僚机构。因此，官僚机构在决策中占有重要的地位。官僚政治决策的突出特点是决策的最后形式“常常不是对问题最好解决办法，而是在具有不同利益、不同影响力的官员们之间的相互妥协、相互斗争最后融合的结果。如果说决策是政治的产物，那是指决策和行动的最终产生是在政府内各成员们通过规范化的组织渠道彼此讨价还价的结果，所以每一决策的产生过程和内容都带有官僚政治的痕迹”[3](P162)。卡特总统虽然对美国的外交政策有最后决定权，但这

位南部出身的总统更倾向于“集体合作”的办法，所有相关的内阁成员都可以平等的身份加入政策制定的讨论，总统相信他可以权衡他们不同的观点，吸收他们各自的长处，最后做出正确的决策。但是，这种“集体合作”式的决策办法很快导致了部门之间的争斗，这就是国务院和国家安全委员会围绕中美建交问题的争执，具体就表现为万斯和布热津斯基之间的博弈。

美国国务院的目标就是保护它在外交事务上的传统主导地位不受侵蚀。作为国务卿，万斯决心要使国务院更加彻底地支配外交政策制定过程和贯彻过程，因为他相信组织内部的稳定机制是保证外交政策连续性的关键。为此目的，万斯在同意总统任命布热津斯基作为国家安全事务助理前提出两个条件：“第一，必须明确(万斯)是总统的外交事务发言人，第二，(万斯)将能够在总统做出任何外交政策决策前呈交给总统不受任何过滤、删减的政策意见。”[8](P531)另一方面，自尼克松时代以来，国家安全事务助理的影响不断上升，形成与国务卿争夺外交政策制定权的局面。布热津斯基领导下的国家安全委员会的主要目标是加强它在决策中的影响力，与国务院争夺外交政策制定权。布热津斯基和他的助手们相信，他们能更好地判断什么是国家安全利益、如何服务国家安全利益。在部门协调问题上，布热津斯基明确表示，召集国家安全委员会会议和起草总统行政命令的权力应留给他。万斯当然反对这种安排，要求国务卿必须有权力审查送交总统的国家安全委员会纪要和国家安全委员会起草的总统命令。卡特拒绝了万斯的建议，因为他必须防止在处理敏感文件时的可能泄密。这两项安排实际上将国家安全委员会置于国务院和其他各部之上，而且后来加剧了不断发生在国务院和国家安全委员会之间的部门斗争。

在对华政策问题上，虽然万斯和布热津斯基都同意与中国建交很重要，但在如何实现与中国关系正常化的问题上，双方立场存在重大分歧。在万斯呈交卡特

总统的备忘录中，他认为“就正常化本身而言，我认为在与北京建立外交关系问题上我们不应当过于勉强，以致损害了台湾人民的福利和安全。我们也不应当把自己置于人为的期限之内”[9](P19)。万斯认为，美国应设法在苏联和中国之间“保持这种脆弱的平衡”，而不能厚此薄彼。对于与中国建立“安全”关系的建议，万斯认为这种想法是“危险”的。关于实现正常化的时机，万斯的意见是“谨慎行事”。布热津斯基却一直认为，中美关系牵扯到三个不同方面的问题：一是双方接触的问题，在他看来，这种接触应尽可能地扩大，因为接触对双方都有利。二是双方在遏制苏联扩张方面有着共同的战略利益。此方面的问题可以通过静心的协商来进行。三是关系正常化问题，这个问题，只要时机一到就可以解决。当卡特总统要在圣母大学发表外交政策讲演时，有关中国部分，布热津斯基建议总统这样表述，即：“我们认为美中关系是我国全球政策的一个中心环节，中国是维护世界和平的关键性力量。我们愿意同富有创造力的中国人民就全人类所面临的问题进行密切合作。我们希望能找到一种方式来弥合仍然把我们双方分开的那些分歧。”卡特总统采纳了此建议[10](P231-232)。

在1977年8月的北京之行中，万斯声称：一是中国必须以公开或默许的形式，作出在台湾问题上不使用武力的承诺；二是在中美关系正常化之后，美国要继续给台湾出售武器；三是“倒联络处方案”，即中美之间的联络处升格为大使馆，而美国驻台湾的“大使馆”降格为联络处。邓小平当即表示，万斯的立场是“从上海公报后退了”。由此看来，美国政府的对华政策如果一直按照万斯设计的轨道运行，中美建交的时间将会大大延后。所幸卡特政府逐渐感到早日实现关系正常化符合美国的安全和政治利益，所以布热津斯基等人所倡导的路线也就逐渐得到了白宫的重视。1977年底至1978年初，国家安全委员会与国务院围绕着总统决定“下一个派谁去中国”这一问题展开激烈争斗。面对中方热情邀请布热津斯基访华的局面，万斯觉得自己丧失了对华政策的主导权，于是竭力阻挠，甚

至想出了包括让副总统蒙代尔访华的主意。就此时而言，万斯所反对的已不仅仅是美国对华政策的重大调整，他更不能容忍由布热津斯基来完成这一伟大的历史使命。为此，他还特意送交总统一份备忘录，设定国家安全事务助理在北京允许做什么，可以走多远。然而，布热津斯基想要做的远比这些多，他亲自起草了一份总统指示，并说服总统签署了这份指示。该指示授权他向中国人表示“我们决心将建交的过程推向前去……重申美国接受中国三个建交原则的态度，并重申美国的五点声明”。总统指示还允许他告诉中国人，“我们共同利益中最重要之处是我们对全球霸权主义(苏联)的共同反对……而且美国在这些问题上已经打定主意”[8](P534)。这份总统命令具有历史性的重要意义，因为它不仅勾画出美国的原则立场，而且标志着美国在美、中、苏大三角关系中“一碗水端平”政策的结束。布热津斯基的北京之行解决了两国建交一事的实质性问题，远非万斯所设想的仅仅是传递信息的象征性访问。

布热津斯基的确在中美建交的时间和条件上扮演了关键性的角色。卡特总统也认为布热津斯基是整个事件背后的主要推动力。在建交目标上，布热津斯基和万斯之间并没有根本分歧，他们的分歧是部门利益和个人风格造成的，布热津斯基将建交看成是他的胜利，而万斯试图维护国务院在处理外交事务和美中关系中的权力。显而易见，官僚政治在最终政策结果上留下了痕迹。需要说明的一点是，虽然官僚政治学认为那些向决策者提出政策建议的行政官员会从本机构的利益出发来确定国家利益，但这并不意味着处于同一官僚机构中的人就一定有同样的利益，根据人们所属的组织机构的特点来看待他们世界观的做法有点过于笼统。但万斯和布热津斯基作为各自机构的最高负责人和利益代表，将他们的行为放在官僚政治决策的框架中分析还是合适的。

对美国来说，与中国建交绝不仅仅是一个孤立的事件，它还将引发一系列的

连锁反应，最主要的就是如何处理与台湾当局的关系。而这个问题又和美国的内政密切相关，牵涉的利益层面也急剧扩大，美国政府的宪法结构决定了关系正常化的过程并没有结束。政府内部新一轮的动作开始对行政当局带来的政策变动进行调整。这就要进入美国外交决策的第三个模式，即组织机构决策模式。

三、美国国会——不和谐的尾音：组织机构模式

通过对卡特政府内部官僚政治运作的分析，可以看出美国政府并不是所谓理性的、铁板一块的行为主体。但无论是理性决策模式还是官僚政治模式，基本上还都能够按照卡特总统的既定方针行事。但美国政府承认中华人民共和国一事还要求立法当局的卷入，这迅速加深了事态的复杂性，而总统的个人主导色彩也大大减弱。从决策程序上说，中美建交以后，国会需要通过相关法案，来指导未来的美台关系；还要通过法律，成立一个非官方的实体，来处理与台湾的非官方事务；也需要通过法律形式，来表明尽管美台外交关系终止了，以前与台湾签署的各种条约协议仍然有效；还要确认总统任命的驻华大使。这些宪法设定的规则要求国会参与贯彻卡特对华新政策，卡特总统别无选择，只能去争取国会的支持。这样就不可避免地要出现组织机构中两大部门之间的矛盾与协调。于是中美建交一事也就进入了国内处理阶段，所谓的组织机构决策模式。

美国宪法并没有明确规定国会与总统在对外政策决策中的权力分配问题，从历史实践来看，国家处于紧急状态和战争时期，总统占优先地位，国会予以默认。在越战后的年代里，国会在和平时期企图重新确立对外交政策的参与权和指导权，于是就形成总统与国会相互制衡、互有攻守的局面。根据组织机构决策理论，政府行为是大组织中的若干小组织团块相互作用后的产物，小组织都规范化地行使各自职能而形成最后的决策行为。组织有它自己的限定目标的方法，标准运作

程序和规则，狭隘的观点和先后顺序，根据它自己的方式进行工作[3](P67)。组织机构决策倾向于用目的、手段及分析方法，把问题分解，交给分立的单位，实现局部的目标，一个组织机构的组成结构使它反映的问题分解化，局部化。卡特时期的美国对华政策制定很像是在处理两个不可分离的问题，或是处理一个问题的两个不可分割的部分。行政当局倡导关系正常化并特别强调中国的战略价值，而国会则对美国的在台利益特别关注并极力维护。

美国国会是美国的“政治性”部门，国会议员们最关心的是能否重新当选，因此他们往往是从民众或所在选区的利益出发来看待美国的外交政策。公众的反应、政治支持、经济利益和舆论倾向往往是他们关注的焦点。而自从1949年以来，美国就与台湾在政治、经济、意识形态等各个方面有着千丝万缕的联系，利益相互交织，形成了美国国内浓厚的“台湾情结”。

从意识形态的角度看，台湾被当做美国式“民主”在亚洲的试验田。一个多世纪以来美国政治的主导情绪是反对共产主义，冷战时期的安全需要，又强化了反共的公众情绪。在相当程度上，台湾国民党政权的反共色彩得到了美国公众和国会人士的同情；在政治上，美国把与蒋介石政权签订的《美台共同防御条约》看做是维护美国在亚太霸权、遏制共产主义扩张的重要一环；经济上双方的联系就更加密切，1977年台湾40％的出口销往美国，25％以上的在台外资来自美国，1978年底，美国私人在台投资数额已达5.66亿美元[11](P603-621)。正如美国著名的中国问题专家迈克尔?奥克森伯格所指出的，一般美国人对于美国应对1949年以来中国的分裂负责这一点不再怀有负疚感，相反，“他们为援助台湾人民取得目前水平的繁荣、安全和政治发展而感到骄傲”[15](P261)。与此同时，台湾当局还十分重视培植美国国内的亲台反华势力。这股势力包括国会中的“中国帮”，一个由私人组成的“援华院外游说集团”，这些人能量极大，甚至一度

左右美国的对华政策。上述所有这些因素，在很大程度上导致美国公众舆论对台湾印象良好，虽然美国公众已在70年代对与中华人民共和国改善关系的兴趣越来越大，但支持与台湾继续保持关系的呼声也非常强烈。1977年盖洛普民意测验显示，64％的美国人赞成与台湾保持外交关系，只有12％的人反对。美国公众对继续保持《美台共同防御条约》的支持仍然强烈，1978年，哈里斯民意测验发现，64％的公众支持继续保持与台湾的安全防务条约，只有19％的人反对[12](P32)。

美国公众和国会对中美建交公报反响强烈，很难简单概括。虽然大多数人支持中美关系正常化，但多数人也反对与台湾断交。作为民意的代表，国会反对卡特总统关系正常化的焦点不是承认中国本身，而是行政当局完成关系正常化以及处理台湾问题的方式。具体来说，国会的不满主要集中在以下几点：首先，行政当局没有事先与国会进行足够的磋商。对此，卡特辩解道他认为从宪法角度讲，在外交上承认另一国家的权力属于总统，而且决定如何进行外交承认谈判也是总统的特权。另外，国会议员们的不满主要集中在卡特总统终止《美台共同防御条约》一事。认为如果一个条约是经过参议院同意批准后生效的，宪法没有给予最高行政长官任何权力来终止这个条约。对此行政当局的解释是虽然美国历史上没有总统终止防务条约的先例，但总统终止条约的例子却相当多。议员们最关注的问题是卡特当局和中国达成的协议能否有效地保证台湾的未来安全。许多人认为卡特政府的做法是在有意放弃台湾。而卡特当局却认为，中美建交后，台湾的安全不会受到威胁，因为中国没有能力在军事上进犯台湾。同时美国对台军售又可以使台湾保持足够的防御能力，使中国大陆可能的进攻因代价太过昂贵而不得不放弃。卡特当局相信，由于这些因素，美国既不用任何明确的官方承诺，也不用中国公开作出保证不对台湾使用武力，便可以达到保证台湾安全的目的。

1979年1月26日卡特总统向国会递交了早已准备好的《台湾综合法案》。同样早有准备的国会对这份法案进行了重大的修正和拓展。4月10日最后通过的《与台湾关系法》与先前的法案截然不同。行政当局提交的草案主要涉及如何处理对台关系中的行政事务，如怎样设置“美国在台协会”，怎样通过该协会来安排处理美台之间的非官方关系等。而最后通过的《与台湾关系法》却超出了行政事务的范畴，它明确地表述了美国在台湾的政治、经济和军事利益，特别强化了美国维护台湾未来安全的意愿，并提供了一个全面的法律框架用于保护这些利益。《与台湾关系法》在两个重要方面违反了中美建交协议，也是这个法案的两个突出特征。第一，它十分露骨地将美国与台湾的军事防务关系变相地恢复起来。在《与台湾关系法》第二章中，国会加进了六点政策声明，这六点声明，非常明确地表明了美国对台湾安全的关注和所要作出的承诺。这无疑违反了中美建交公报中双方阐述的原则。第二，国会违反中美建交公报中关于中美建交后美台关系只能在非官方基础上进行的原则，公然赋予行政当局拟设的民间机构以一定的“官方性质”，如部分“外交豁免权”等。另有几项比较含蓄的条款，也使美台互设的“办事”机构实际上带有外交机构的性质。因此，《与台湾关系法》刚一出台就遭到中国政府的强烈抗议。从另一个角度来看，紧接着中美建交就出现这么一个从内容到措辞都十分不协调的美国国内法，这也是中国政府强烈反对的。这鲜明地体现了美国对外决策机制中的复杂与狡黠之处。

美国对华建交涉及两个根本对立的问题，即美国应该谋求“一个中国”政策，还是“两个中国”(一中一台)政策？从美国的国家利益来看，当然希望在与中国改善关系的同时，又可以保护美国在台利益。于是美国政府狡猾地将这一充满矛盾的问题分解，分别交予政府组织机构中的不同部门去处理，这一过程在行政当局和国会两大部门之间进行，其中既有冲突斗争也有协调和让步。最终两大部门成功地把不同利益和不同政策考虑融合进一个相对完整的政策中。很难说《与台

湾关系法》没有阐明卡特政府想说而又不便开口的话，美国政府以本国的决策机制为借口很好地维护了美国的国家利益，也让外人很难从国际法的角度挑出毛病。所以，在美国人看来，中美建交协议和《与台湾关系法》并不冲突；相反，它们相互补充，相互加强，来共同服务于美国的国家利益。在中国人看来，这里面既有霸权国家的强权思维，也有许多值得深思和借鉴的地方。

四、思考与启示

作为国际体系中的一个国家，美国的对外决策行为不可避免地受到国际国内两个层次的影响，为适应这种环境，美国政府的决策就存在着理性行为者、官僚政治和组织机构三种决策模式。这三种模式各有特点，却又联系紧密，彼此之间的转化自然顺畅，全由所要处理问题的性质而定。当问题涉及国家安全的时候，国际体系逻辑和政府自主权会表现得十分突出，决策明显体现出理性行为者模式。我们看到在“9?11”事件后美国政府的反应以及随之而来的阿富汗战争、伊拉克战争中可以明显地看到这一点。全国上下同仇敌忾，支持总统作出的重大决定。而当问题涉及层面较广，紧迫性又不是十分突出时，相关的人员、组织就都希望拥有发言权，这时官僚政治和组织机构模式的特点就会体现在决策当中。中美建交与对台关系涉及美国的政治、经济、意识形态、国家安全等各方面的利益，美国政府在做决策时就会不可避免地先后出现这三种模式来照顾到方方面面的需求，这是美国决策体制的复杂性所在。美国外交决策机制的这种特点为以后中美关系的平稳发展带来了很多变数，在涉及人权、贸易、安全、台湾等诸多问题上，美国行政部门与国会、行政部门内部都有不同的声音与看法，反映在美国对华政策上就有很多反复与前后矛盾之处，这让许多中国人感到不解和愤懑，但有时恰恰是这种政策上的多面性彼此牵制又互为补充，很大程度上维护了美国的国家利益。

从另外一个角度看，这三种决策模式的同时存在也给美国政府带来了麻烦和困惑。因为有些问题随着时间的延长，影响面的扩大，参与者就会越来越多，导致决策的难度增加，效率低下。仍以伊拉克战争为例，布什决定发动对伊战争，得到了国会和大部分美国人的支持，体现了理性决策的特点。但随着战争的旷日持久，美军在伊伤亡的不断增加，而伊拉克的民主进程又遥遥无期之时，国际上的批评之声就愈演愈烈，而与此同时美国国内的反战浪潮也日渐高涨，国会甚至布什班子内部也会发出不同声音。前国务卿鲍威尔和国家安全事务助理赖斯以及国防部长拉姆斯菲尔德关于伊拉克问题的矛盾就不时地见诸报端。在强大的国际国内压力下，美国政府的决策将不得不更多地转向官僚政治和组织机构决策模式，虽然布什仍坚持不从伊拉克撤军，但他面临的阻力越来越大却是不争的事实。在这个关键时刻，美国最需要的恰恰就是全国上下的团结，坚持既定的政策。但美国事实上存在的多样化决策机制表明这种希望也许仅仅是个幻想，越战的噩梦有可能在今天的伊拉克重演，这大概是美国外交决策跳不出的怪圈。

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