全国示范自然保护区建设规划

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第一章示范自然保护区建设必要性

1.1我国自然保护区建设现状

我国自然保护区于1956年开始规划和建设，已走过了50年历程。截止2005年底，全国共建立各级各类自然保护区2349处，面积14995万公顷，约占陆地国土面积的15%，其中国家级自然保护区243处，面积8899万公顷。林业系统作为全国自然保护区建设的主体，已建立各种类型、不同级别的自然保护区1699个，面积11988.54万公顷，约占国土面积的12.49%。自然保护区数量和面积分别占全国自然保护区的72%和80%。其中，国家级自然保护区178个，面积7199.35万公顷；省级589个，面积3500.90万公顷；地市级288个，面积597.36万公顷；县级644个；面积690.93万公顷。初步形成了布局较为合理、类型较为齐全、功能较为完备的自然保护区网络。各级自然保护区有效地保护了我国85%的陆地生态系统类型、85%的野生动物种群和65%的高等植物群落、14.6%的原始林和50%的天然湿地，同时还使国家重点保护的300多种珍稀濒危野生动物的主要栖息地、130多种珍贵树木的主要分布地得到了保护。不仅对维护生态平衡、保护生态环境发挥了重要作用，而且也为经济和社会的可持续发展提供了生态安全保障。

但长期以来，我国基本上实行的是“抢救式”保护政策，部分自然保护区，特别是地方级自然保护区的建设和管理未能及时跟上，还存在较多问题：一是管理模式单一。重点强调了保护区的典型意义、生态影响和科学研究价值，而忽视了各种不同类型的保护区所处的外部环境和自身状况有很大的差异，其保护功能和管理目标也不一致，主要保护对

象的生态特征和生物学特性也不一样。在建设和管理要求上实行一刀切，形成了单一的、死板的管理模式，严重阻碍了自然保护事业的发展。二是规范化建设和管理滞后。林业系统的自然保护区主要依据《森林法》、《野生动物保护法》等法律建立的，为了规范自然保护区管理，国务院于1985年颁发了《森林与野生动物类型自然保护区管理办法》，1994年又颁布实施的《中华人民共和国自然保护区条例》，对我国自然保护区事业的建设和发展发挥了一定作用。但这些法律法规有一些条款已不能适应新形势下自然保护区发展的需求，一些重要问题还有待国家法律进行规范。同时，与自然保护区相关的标准规范较少，政策支持不够，制约了自然保护区的规范发展。三是保护区管理水平低。重数量、轻质量，难以适应科学发展观的需要，一些地方存在“批而不建、建而不管、管而不力”的问题。还有部分自然保护区未建立管理机构和配备专职管理人员，部分自然保护区的人员结构不尽合理，一线管护人员少，造成了保护区的很多工作无法正常开展。全国有25%的保护区未能开展野外巡护，75%的保护区没有进行资源监测，70%的保护区未进行综合科学考察，家底不清；50%以上的保护区未进行任何科学研究。四是保护区基础建设薄弱。普遍问题是基础设施陈旧，必要的管理设施设备缺乏，资源管护手段原始，无法开展监测、科研工作。如果这些落后状况不能得到及时改善，管理问题不能尽快解决，就很难实现自然保护区有效乃至高效管理。

为解决如上问题，有效利用有限的生态保护资金，提高保护效率，使保护区建设与管理水平适应新形势的要求，非常有必要在全国范围内

选择一批不同类型的、以国内外高度关注的重点物种或生态系统为保护对象的、权属清晰、建设与管理工作基础较好的自然保护区为重点，进行有效管理的试点、示范，在政策、资金、项目、人才、技术等诸多方面给予支持。通过试点总结、示范带动，确立一套完整、科学、合理的自然保护区建设与发展体系，对全国自然保护区进行分级管理、分类指导，从而提高全国自然保护区的管理水平。这对实现区域林业可持续发展，进而实现区域经济社会可持续发展起着重要的作用。

1.2示范自然保护区建设的必要性

1.2.1建设社会主义新农村的需要

十六届五中全会提出，建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务。统筹城乡经济社会发展，推进现代农业建设，全面深化农村改革，大力发展农村公共事业，千方百计增加农民收入，是国家“十一五”规划中解决“三农”问题的战略方向。我国自然保护区已覆盖了全国国土面积的15%多，大部分处于偏远贫困的农村地区，保护区社区共建、可持续利用和资源保护等在多年的实践中，积累了丰富的生产和管理经验，是实实在在提高周边社区综合生产能力、改善农村人居环境、绿化美化农村环境的重要举措。在建设社会主义新农村，实现工业反哺农业，农村城镇化、农业现代化等新的历史背景下，通过实施国家级示范保护区建设，可带动当地经济发展和社会进步，具有新的历史意义和深远的政治意义。

1.2.2总结经验、化解矛盾、突破自然保护区发展瓶颈的需要

目前,生态产品的短缺已经成为影响经济社会发展全局的一个根本性问题。林业既是公益事业，又是基础产业。林业是既承担生产物质产品、文化产品、生态产品三大产品，又发挥经济效益、社会效益、生态效益三大效益的重要部门，是生产生态产品的主体部门。自然保护区保护了我国生态产品的精华，也创造了巨大的生态效率。但自然保护区事业的发展与时代、社会和人们对生态产品的迫切需求还很不相适应，各地区自然保护区发展很不平衡，在自然保护区体制、管理、资金投入、保护效率等方面还存在着一些亟待解决的问题。在构建和谐社会的时期里，选择一部分保护区作为示范自然保护区予以重点建设，国家在政策、资金、项目、技术等方面给予适当支持，可以总结50年自然保护区建设经验，扬长避短，有针对性解决自然保护区建设中各种矛盾和管理体制不顺的问题，解决自然保护区发展过程中，建设质量跟不上数量发展的问题，在示范保护区率先突破自然保护区体系建设和发展的瓶颈问题。只有先期在一些经济条件较好，管理体制相对较为顺畅的保护区优先加大自然保护区的基础设施建设、法制建设、科研监测宣教建设以及资源合理利用等，才能调动其它地区的自然保护区发展和建设的积极性，从而全面提高自然保护区的建设质量和管理效率。

1.2.3新时期全面实现自然保护区发展目标的需要

在自然保护区发展的新时期，国家林业局已经制定了全国林业自然保护区发展的总体思路和发展目标，突出亟待抢救性保护的物种和优先保护的重点区域，从系统和网络的角度科学整合现有自然保护区。加强示范自然保护区建设，优化现有自然保护网络体系，强化自然保护区管

理的评估和考核等建设内容都是我国自然保护方面的新领域、新要求，都还没有经过实践和时间的检验。迫切需要在一些地方进行率先探索和开展示范，以便将成果和经验及时推广到其它保护区，使得全国的自然保护区建设能在全国的统一规划和指导下，在各种类型的示范自然保护区引导下，从不同的建设模式中寻找适合自己发展的路子，以便少走弯路。最终实现新时期的我国保护发展和建设的目标。

1.2.4展示建设成就、履行国际公约、树立国际良好形象的需要

我国是《生物多样性公约》、《濒危野生动植物种国际贸易公约》、《湿地公约》、《防治荒漠化公约》、《气候变化框架公约》等5个公约的签署国，是《濒危野生动植物种国际贸易公约》、《湿地公约》等2个公约的常务副主席国，还参加了两个国际林业进程，即蒙特利尔进程和亚洲区域进程，履约的任务非常繁重。这些国际公约大多数与自然保护区密切相关，许多自然保护区还是国际公约指定的重要区域。虽然我国自然保护区通过50年的建设和发展，已经取得了很大的成就，有效地保护了我国大部分陆地生态系统、野生动植物及其主要栖息地，并且发展了不同的自然保护区管理模式和合理利用模式，但这些自然保护区分散于全国各地，并且主要局限于部分国家级自然保护区，使得我国林业系统自然保护区的建设和发展成就没有得到充分的体现。开展示范自然保护区建设，可以与国际接轨，先期建设一批有重大国际影响的自然保护区，提升自然保护区管理水平，树立中国自然保护区的良好形象。

1.2.5探索发展思路，总结发展经验，为全国自然保护区发展提供先进模式的需要

目前，我国林业自然保护区建设过程中，有很多成功的典范。如自然保护区的“一区一法”建设、自然保护区资源的合理利用、保护与社区协调发展等方面都取得了成功的经验。但这些经验和模式缺少深入挖掘和推广，所以迫切需要集中对各类成功的经验和模式进行示范，尤其要对保护区的各种建设和管理模式进行示范，充分展示林业系统自然保护区建设的成果。同时，从示范保护区中发现带有普遍性的问题，然后在别的地方再检验，再上升到全国性意见，可以使自然保护区建设管理少走弯路，为其它地区、其它部门的自然保护区建设和发展提供指导和示范。

第二章建设指导思想与布局

2.1指导思想

示范自然保护区建设应适应国际潮流和新时期自然保护区发展要求，突出体现自然保护区建设逐步从重视数量发展向规模与内涵发展并重转变的思想，正确处理好发展、保护和管理的关系，以加强自然保护区有效保护和提升管理水平为突破口，加大执法、保护、科研、监测、宣传、培训、社区扶持力度，探索适宜的资源可持续利用和社区发展模式，加强对外交流与国际合作，以点带面，以局部带动全局，全面促进全国自然保护区事业的持续、稳定、健康发展。

2.2建设原则

在示范自然保护区建设过程中，应遵循以下原则：

——充分考虑示范自然保护区的保护对象特点、区域生态环境状况、资源状况、社会经济条件及保护区自身建设水平和实际条件等因素，区别对待，因地制宜，分类建设；

——充分考虑保护区和当地社区共同进步，做到自然保护和社会经济协调持续发展；

——突出科技含量，实现在政策、体制、管理、技术等各层面的改革创新；

——示范内容全面系统，包括调查、规划、计划、管护、监测、科研、评价、反馈、调整等环节，各示范区要有自己特点和重点；

——示范区管理建设成果应有代表性和普遍意义，具有推广价值和示范带动作用。

2.3建设目标

从管理体制、运行机制、政策、资金、项目、技术、人员等方面，探讨、总结、提炼和建立一套与国际接轨并适合中国国情的、具有可操作性和推广价值的自然保护区发展体系和示范体系，努力建设一批适应国际潮流、建设管理规范、保护成效显著、辐射作用明显的自然保护区，指导和带动全国自然保护区管理水平提高。推进我国保护区建设管理工作的顺利开展，为我国自然保护事业提供经验和样板。

2.4建设对象与布局

2.4.1建设对象

第一批示范自然保护区主要在林业系统管理的国家级自然

保护区中筛选，主要考虑：

——自然生态系统保护价值高，在生物地理区域具有代表意义，具有全球和我国生物多样性特征；

——具有较全面的资源、环境本底资料，健全的管理机构和适宜的人员配备；

——当地政府重视，有较好的社区共建基础，权属清晰，没有地权、林权纠纷；

①《湿地公约》的“国际重要湿地”，②联合国教科文组织的“国际人与生物圈保护网络”

③世界自然遗产组成部分，④区域性国际保护区网络

第三章示范内容与重点

3.1示范基本框架

示范自然保护区应重点围绕以下六个方面进行建设示范。同时，每个示范保护区根据自身特点和现有条件选择建设突破口和重点，在不同方面进行探索、完善，形成建设与管理经验（示范重点见附表），对全国具有指导、示范意义。

——法规与执法体系建设示范；

——保护管理体系建设示范；

——科研监测能力建设示范；

——宣传教育能力建设示范；

——社区共建共管示范；

——资源可持续利用示范。

3.2法规与执法体系建设

3.2.1目标

示范保护区应制定适应其保护特点和管理需要的法规、规章，做到“一区一法”；明晰土地权属和管理权限，建立自然保护区公安机构和执法队伍；实现自然保护区的法制化保护。

3.2.2实施内容

1）实现自然保护区“一区一法”

每个自然保护区因保护对象不同，所处环境差异，致使保护条件和需要采取的保护措施千差万别。示范保护区应根据保护需要全力推进自然保护区法规建设，依据《森林法》、《野生动物保护法》、《自然保护区条例》等国家有关法律法规，起草自然保护区保护管理条例或办法，通过自然保护区所在地区的人大或政府颁布实施。

2）明晰土地林地权属和管辖权限

依法做好自然保护区内森林、林木、林地和土地权属确定、登记、造册和发证，并做好标桩、立界工作。积极争取将自然保护区内国有林地划归保护区使用、管理，使保护区内的国有森林资源充分发挥生物多样性保护功能。

3）依法行使自然保护区资源行政管理权

积极创造条件申请各级林业主管部门委托自然保护区管理机构行

使对辖区内森林、林木、林地和野生动植物资源的行政执法与处罚权。征占用自然保护区森林、林木、林地、湿地等资源的活动，由自然保护区管理机构首先签署意见。

4）加强自然保护区森林公安机构和队伍建设

尚未建立公安机构的自然保护区，积极争取林业主管部门给予支持，尽快建立公安派出机构，协同自然保护区管理机构严厉打击乱砍滥伐、乱捕滥猎、乱采滥挖、乱垦滥围等破坏和侵占自然保护区资源的违法犯罪行为。

5）开展核心区土地所有权赎买试点

部分示范自然保护区的集体林比重较大，由于集体林权制度改革后，森林、林木、林地的使用权落实到农户，林农对经营权、处置权、收益权的愿望更迫切，自然保护区原有管理权属的矛盾逐步暴露。当前，国务院批准在贵州、内蒙古进行集体、个人所有的国家重点公益林赎买试点。自然保护区内的森林、林木是森林的精华，特别是国家级自然保护区核心区、缓冲区的森林资源，都是国家重点公益林。有条件的示范自然保护区应争取列入当地政府的国家生态公益林收购试点，从根本上解决自然保护区内集体和个人森林资源的管理和使用权限问题。

3.3保护管理体系建设

3.3.1目标

示范自然保护区应加强自然保护区基础工作，理顺管理体制，建立完整的管理规章制度，制定自然保护区管理计划，完善管理基础设施，全面提升自然保护区管理队伍素质和管理水平，实现自然保护区的规范化管理。

3.3.2实施内容

1）编制总体规划和管理计划

示范自然保护区必须全面完成总体规划的编制和报批，规划执行5年以上的自然保护区，应进行规划实施效果的评估，为编制下一规划期的总体规划做好准备。保护范围、功能区划和主要保护对象有变化时，应重新编制和报批总体规划。

管理计划的编制和执行可极大提高保护区管理工作的计划性和管理效率，使保护管理科学化、有序化。因此，示范自然保护区应尽快完成自然保护区管理计划的编制。在对保护区历史、现状、资源、社会经济等状况进行全面、系统调查的基础上，依据自然保护区总体规划，每5年编制一次自然保护区管理计划，明确自然保护区管理目标，提出科学、合理和规范的管理对策，确定具体的管理行动方案。

2）完善保护基础设施

示范自然保护区的基础设施已有一定基础，近期应根据自然保护区规模、生态区位重要程度等因素，对照《自然保护区工程项目建设标准》填平补缺，国家从项目设立、项目审批、资金投入、竣工验收等方面对示范保护区政策倾斜，设立示范保护区建设项目库和专项建设资金，重点用于管护站点和野外保护的基础设施与装备配置。

3）优化自然保护区范围与功能区划

由于历史等各种原因，有些示范自然保护区范围过小或过大，有些示范保护区功能区划不合理，许多典型生态系统和生物多样性保护重点区域不在保护区范围内或没有纳入核心区实行重点保护，不利于开展有效管理。应充分利用国家实施“林业重点工程”和国家重点公益林建设有利条件，将周边保护价值较高、生态状况较好区域划入保护区，打通与周边自然保护区的生物走廊，重新调整自然保护区范围和功能区划。

5）创新保护管理方式

每个示范保护区应针对主要保护对象特性，分区域采取科学、有效的管理措施，提高保护质量。根据主要保护对象特性，如不同季节的栖息状况，可以采用不同管理措施进行保护，创新自然保护管理方式。

6）实行保护管理目标责任制

每个示范保护区应根据自身管理特点，建章立规，形成完整的自然保护区规章制度。包括野外巡护管理制度、外来人员与车辆管理制度、森林防火制度、有害生物防控制度、档案管理制度、职工教育与培训制度、资源利用管理制度、志愿者管理制度等。分别管理局、管理站、管护点等不同层次、不同岗位，制定保护管理目标，实行保护管理目标责任制。

7）建立有效管理长效监督考评机制

为检验保护管理成效，及时发现问题、总结经验，调整管理办法，应建立保护区有效管理长效监督考评机制。根据保护区有效管理的目标，根据自身的实际情况制定相应的保护区管理成效评价标准、指标和