我国村民自治存在的问题与对策

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我国村民自治存在的问题与对策

【摘要】：我国十亿农民实现村民自治，当家作主，自己管理本村的事务，这是史无前例的具有中国特色的伟大的社会主义民主，它正在我国农村迅速地发展。村民自治作为我国农村基层民主政治建设的进程，促进了农村经济的稳定发展，还有效地维护了农村地区社会的稳定。同时，发展中的村民自治需要通过理顺关系、完善制度、提高参与意识，真正实现自我管理、自我教育、自我服务。村民自治作为改革开放后中国农村的一大重大制度创新，在我国基层民主中占重要地位。经过二十年的发展，村民自治制度日益成熟，但仍然存在一些问题，进一步解决村民自治存在的问题是走向民主治理的必由之路。

【关键词】村民自治；问题；原因；对策

Problems and Countermeasures of villagers autonomy in China

Abstract: Ten hundred million farmers in China realize the villager autonomy, be in power, run their own affairs, there was no parallel in history. It is with Chinese characteristics, the great socialist democracy, it is China's rural development rapidly. The villager autonomy as the construction of rural grassroots democratic political process, promote the steady development of the rural economy, but also effectively safeguarding social stability in rural areas. At the same time, the villagers autonomous development in the need to straighten out the relationship, to perfect the system, improve the sense of participation, true self management, self education, self - service. The villager autonomy as the reform and opening up rural China a great system innovation, which occupies an important position in China's grassroots democracy. After twenty years of development, the villagers autonomous system more mature, but there are still some problems, to solve the existing problem of villager autonomy is the route one must take toward democratic governance.

Key words:Villager autonomy; problem; reason; countermeasure

村民自治是我国农村基层民主制度建设的核心内容。从1988年《中华人民共和国村民委员会组织法》颁布实施算起，村民自治已经在我国农村地区推行了20多年。通过实行村

民自治，确实给我国农村的基层民主政治建设进程带来了实实在在的影响，不仅推进了农村基层民主政治建设的进程，扩大了农民群众当家作主的权利，促进了农村经济的稳定发展，还有效地维护了农村地区的社会稳定。但是，村民自治制度作为一种新兴的制度，在实践过程必然会受到诸多的影响和制约，存在着一些不容忽视的问题。

许多人对村民自治解决中国当前农村的种种问题抱有很高的期望，认为村民自治增强了农民的主人翁意识，过去村干部由上级指定，村里的事由少数人指定，群众有意见无处申诉，现在村里干部自己选，村里事事自己管，村里财务自己理，群众的积极性大大提高。同时村民自治提高了村干部的素质，村干部由于乌纱帽在村民手里，不得不对村民负责，为村民服务，村民自治密切了干群关系。

邓小平指出，没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化。当然，民主化和现代化一样，要一步一步地前进。在中国民主传统和民主基础薄弱的条件下，建设民主政治，推进民主成长，不仅需要高层的民主建设，而且也需要基层的民主建设，其中基层的民主建设可能更具有战略意义。村民自治属于基层民主的范畴，是我国社会主义民主最广泛的实践，是我国现阶段社会主义民主建设的起点和突破口之一，比如有些地区在村民自治的基础上正在寻找政治体制改革中新的突破，以更为体现民意的方式选举乡（镇）长，实行乡镇政务公开等，从而推动我国整个政治体制的改革进程。

亨廷顿指出，实现政治稳定的关键，是能否动员农村民众，在承认现存政治体系而并非反对它的条件下参与政治，其在较晚进行现代化的国家比大多数早期现代化国家具有更重要的政治意义。

一、我国村民自治

所谓村民自治，是指本村村民通过选举产生基层群众性自治组织——村民委员会，村民委员会的性质是非政权性的，村民委员会的任务是办理本村的公共事业，属于社会事务的范畴。彭真说过：十亿人民如何行使民主权利，当家做主，这是一个很大的根本问题，，最基本的有两个方面，一方面，十亿人民通过他们选出的代表组成全国人大和地方各级人大，行使管理国家的权力；另一方面，在基层实行了群众自治，群众的事情由群众自己依法去办，由群众自己直接行使民主权利。

村民自治的内容是自我管理、自我教育和自我服务，即村民在村民委员会的组织下，通过说服教育、村民之间相互教育、先进模范的带头作用以及每个村民的自觉意识、通过村民

会议集中全村村民的意见和智慧，指定村规民约、村民自治章程，办理本村的公共事务和公共事业，如修桥铺路、兴办托儿所和敬老院、发展教育、开展公共卫生、举办群众性的文化娱乐活动，以及提供生产服务，包括产前产中产后服务，如播种、灌溉、植保、收割、销售等，形成农村村民自治的良好秩序。

村民自治的方式是民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。所谓民主选举，是指《村民委员会组织法》第11条至第16条中所规定的任何组织或者个人不得指定、委派村民委员会成员，村民委员会的主任、副主任和委员由民主选举产生。选举实行普遍、平等、直接提名候选人、差额竞选、无记名投票、公开计票等原则。

村民自治的基本原则有群众自治原则、民主自治原则、依法自治原则。我国宪法明确规定村民委员会的性质是集成群众性自治组织，村民自治的主体是全体村民，村民自治的第一个原则就是群众自治原则。所谓民主自治原则主要是指直接民主。依法民主原则是指村民必须依照法律规定的程序和要求行使自治权利，而基层政权也不得干预依法属于村民自治范围内的事项。

二、我国村民自治面临的问题

我国的村民自治自1987年开始试行推广以来，已经取得举世瞩目的成就。但同时我国正从农业社会转型到现代社会，在经济上又面临着从不发达状态发展到现代化阶段，村民自治在体制转型和经济发展的双重任务下，不可避免地存在着一定程度这样那样的问题，比如在民主选举中违法和侵权事件时有发生；在民主决策中存在用间接民主代替直接民主的倾向，有的地方长期不开村民会议，法律规定须经村民会议决定的事项，未经授权就由村民会议作出决定；在民主管理中存在不同程度的形式主义，有的村务公开栏流于形式，有的公开内容不规范；在民主监督方面存在薄弱环节等等。

虽然村民自治在农村取得了一定的成就，但由于其还处于实践阶段，很多制度还不完善。具体表现为：一、《村民委员会组织法》在对村民自治具体实施的细节上，至今还没有做出明确规定。二、当前的村民自治制度多为实体的条文规定，程序上的操作规定较少，使村民自治在实际运用中缺乏操作性。三、在村民自治实行过程中缺少有效的监督制约机制。目前，村民自治主要的监督主体是上级党政部门和村民会议。常常出现因为村民的监督意识不强以及上级党政部门的行政监督不到位，结果导致部分村干部出现贪污腐化、滥用职权的现象，严重影响了村民基层民主政治建设在农村的顺利实施。

（一）村党支部与村委会紧张关系

我国宪法规定中国共产党在我国的政治生活中居于领导核心的地位，《村民委员会组织法》规定党支部在农村生活中居于领导核心。而要发挥领导核心的作用，就要掌握许多具体的实权，但是如果由村党支部掌握实权，便会导致村委会的管理职权难以落实，从而引发村党支书与村委会主任的权力之争，比如村委会公章由谁来保管，谁来掌握财务，村办企业由谁管理，在有些地方，则出现村委会主任集体辞职的事件，而村委会与村党支部书记之争在个别地方则导致暴力犯罪现象，这些都屡见不鲜。

（二）乡政机关干预村委会事务

乡镇机关干涉村民自治由于村党组织与村委会在实践过程中很多出现了身份重叠关系和利益重叠关系，这样就很难实现真正的监督。这种监督是自我监督，缺乏实际操作意义的监督。在《中华人民共和国村民委员会组织法》中，乡镇政府不干预村内的事务，只能在必要时进行业务上的指导，但在实际工作中仍然对村干部发号施令，甚至有的乡镇政府居然用红头文件任免村委会干部，还有的乡镇领导对于村民自己推选的村委会候选人动用警力。不仅乡镇领导干部如此，就连村干部也认为“指导”就是“领导”。

（三）村委会与村集体经济组织存在着重叠

从职能上看，宪法规定村民委员会是农村的基层群众性自治组织，办理本村的公共事务和公益事业，村集体经济组织管理本村的土地和其他集体资产，同时宪法也赋予村集体经济组织办理教育和公共卫生事业的职能。从机构上看，村民委员会的组织机构包括村民会议、村民代表会议和村民委员会、村民监督小组等，村集体经济组织则包括社员大会、社员代表会议、管理委员会和民主监督小组，它们的负责人可以交叉任职。其中有区别的是，村民委员会是根据《村民委员会组织法》确立的直接选举制度产生。

（四）选举存在问题

买卖选票贿赂选举。在选举前，很多候选人利用家族势力拉选票，或是利用金钱与承诺拉拢选民，使得自己在选举过程中得到更多的选票。甚至有些地方由村党组织进行民主选举时，暗箱操作、不召开村民选举会议、直接由乡镇党委、政府、村党组织提出候选人，也不搞选民登记，只设投票站和流动票箱。民主客观性、公正性不高。在一些村的换届选举中，经常会出现宗族势力或黑势力把持或操纵选举的现象。在一些宗族势力强大的农村地区，通常利用自己宗族和宗派的势力，进行垄断性选举，或者强迫、威逼利诱村民为其投票，对民主选举进行干预和控制。村民缺乏选举意识，村干部无视选民权利，私自伪造代填选票。严重阻碍了村民民主权利的行使，同时也影响了民主选举的真实性。

（五）村民的参与程度与参与意识不高

村民对民主自治缺乏热情，对村民自治态度比较冷漠。比如，村民自治中的选举存在着普遍贿选拉票行为，上级政权委派或内定候选人，使得村民对民主失去信心。候选人当选后，村民却失去监督，无法启动罢免程序。村委会所办的政务压倒了村务，村委会班子完全成为上级政权的执行机构，使得村民觉得民主没有用处，民主不能起到维护自己利益的手段，而成为空谈。

三、我国村民自治存在问题的原因

农村经济相对落后，由于历史和现实的原因，当前我国农村地区经济发展水平普遍较低。农村经济的落后，会给农村实行村民自治带来以下问题：一是由于农村经济的落后，村民自治组织缺乏经费支持，在办理公共事务和公益事业时主要依靠本村村民自己出钱出力，导致有些村民对村民自治产生抵触心理，村民自治组织难以更好地为村民提供服务。二是由于农村经济落后，青壮年劳动力大量涌向城市，农村成了孩子和空巢老人之所，大大降低了村民参与村民自治的积极性。三是在经济利益的诱惑下，一些村民往往会因一点利益放弃自己的民主权利，使贿选者图谋得逞，破坏了民主选举的公平与公正。

村民委员会和村集体经济组织的负责人可以交叉任职，但他们毕竟是两个机构，还是增加了农民的负担；也引起了农民思想观念上的误会，很难理解这个一套人马两个班子的体制。更重要的是，村民委员会和村集体经济组织的重叠，削弱了村民自治。在村民选举中落选的原来的干部，转身一变，又成为村集体经济组织的负责人，使得通过村民自治选举本村的当家人，管理本村的公共事务和公益事业的计划落空，由于村集体经济组织负责本村的集体土地和集体资产的管理和经营，在村民选举中落选的村干部仍然掌握村里的财政大权，在有些情况下，他们因为私怨，可以处处刁难当选的村干部，而新当选的村干部，因为没有掌握村里的真正大权，而使得农民对村民自治的作用失去了信心。

村民之所以自治热情不高，是因为中国村民自治制度不健全而造成农民的消极抵抗态度。只要村委会没有发挥出应有的自治功能，没有起到《村民委员会组织法》所要求的自我服务和自我教育的作用，农民的负担仍然很重，农民对村民自治就不会有很大的参与热情。只有村民自治对农民负担能起到减压作用，村民自治能给农民带来利益，农民才会有兴趣参与基层民主。

四、我国村民自治面临的问题采取的对策

（一）处理好村党支部与村委会的关系，消除“两委”的紧张关系，保证村民自治的稳定。

村民自治中委员会与村支部委员会的紧张关系，以及村民自治中乡政村治的异化，严重影响了村民自治的稳定。因此，努力消除“两委”及乡村的冲突是保证村民自治稳定的基本措施。首先，建立确保“两委”班子工作关系正常化的协调机制。在村民自治的实践中，为确保“两委”班子工作关系的正常化，各地创造了不少有益的经验。其次，“两委”班子成员要正确认识村民自治的本质，实现思维定势的转变。要正确处理“两委”关系，必须对村民自治的本质有正确的理解。在村民自治制度设计上应该明确规定村级党组织的领导作用仅为宏观意识形态方面的领导，其他日常村务均由村委会和村民自己处理。从而走向“两委”积极配合的“二元化”管理，走出过去的“一元化”管理模式。建立乡镇政府和村级自治组织之间合作治理农村公共事务的运作机制。政府主动推进是我国村民自治由自发兴起到规范发展的重要动力，也是农村基层民主发展的一个重要特点。乡镇政府采用必要的行政管理方式，应更多地运用法律、经济和教育等管理手段，在尊重村民自主权和村委会相对独立性的基础上实现有效管理。

(二）健全村务公开制度，做好村民自治的民主管理

乡村干部要从思想上重视村务公开的作用。必须认识到村务公开可以规范村里公共事务的管理方式，促进了农村经济、社会的全面发展。在集体所有制条件下，村里控制着相当一部分经济、政治和社会资源的分配。这些公共事务管理地好坏，直接影响每个村民的利益。如果公共事务管理处于“暗箱操作”，少数人说了算，不仅会影响农村稳定，还有可能因为决策与执行中的失误带来直接的经济损失，甚至还会制约农村经济发展。

（三）完善选举制度

确保广大农民群众的民主权力，就必须加紧完善民主选举制度。首先需明确选举程序。《村民委员会组织法》虽然规定了由有选举权的村民直接提名候选人，但具体的提名办法、如何确定、由谁来确定候选人以及选举过程中具体的时间安排并没有规定。因此民主选举的工作应该有明确的时间安排与规定，以避免民主选举时间过长给村民正常生活带来不便，以及一些因素影响民主选举的质量。其次，规范选举秩序。为了避免选举多次不成功以及选举出现不公正的现象，可以规定对造成选举不成功的处罚措施以及干预民主选举公正的，要追究当事人的刑事责任，为了提高选举的质量，可以规定，选举结果因候选人得票都不过半数造成选举失败，进行第二次选举时，由得票数多的候选人当选，并且候选人得票数不得少于选票总数的三分之一。最后，要积极引导和提高农村村民的民主意识，使他们学会正确行使民主权利。通过在村民自治实践中，培养村民的民主意识和民主习惯，进而提高村民对民主政治参与的积极性，锻炼村民的自治能力。

(四）加强村民自治组织自身建设，教育农民提高民主意识，增强自治能力，引导农民学会使用民主权利，自觉协助乡（镇）政府做好各项工作。

由于农村经济文化长期落后，村民的民主观念、主体意识不强，村民的自我管理能力和村民委员会的工作能力都很有限，再加上农村封建家族意识和宗法势力的影响，使得相当一部分村民委员会难以自主地开展工作，不得不对乡（镇）政府产生依赖感，许多村民包括村干部不能正确理解村民自治，认为自治就是想干什么就干什么，甚至把村民自治同国家法律和乡政管理对立起来。因此，解决“乡政”与“村治”的矛盾，必须加强村民自治组织自身建设，教育、引导农民和村干部学会行使民主权利。要教育、引导农民正确认识村民自治与党的领导、与乡（镇）行政管理、与国家法律的关系。村民自治是中国共产党领导农民在建设社会主义民主政治中的伟大创造，因此，党领导村民自治是毫无疑义的。“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”

村民自治作为基层民主的基础，乃至整个中国民主政治建设的基础有着不容忽视的作用。中国13亿人口中有9亿人口是农民，如何扩大和发展农村基层民主，是农民在农村真正实现当家作主，充分行使自己的民主权利，是中国民主政治建设的重大问题。经过多年的探索和实践，中国共产党领导9亿多农民找到了一条适合中国国情的推进基层民主政治建设的途径，就是实现村民自治。只有不断发展和完善村民自治制度，才能真正建设社会主义新农村。

参考文献：

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