美国联邦储备体系的性质、功能和治理结构

美国联邦储备体系的性质、功能和治理结构

一、联邦储备体系的结构、功能和性质

1913年《美国储备法》（美国法典第12编）规定（以下简称法律规定），联邦储备体系行使美国中央银行职能。法律规定，美国划分为12个联邦储备区，联邦储备体系由联邦储备体系理事会和12家联邦储备银行（每个储备区设1家联邦储备银行）组成，以下将联邦储备体系简称为联储或联储体系，将联邦储备体系理事会简称为联储理事会，将联邦储备银行简称为联储行。

联邦储备体系的职能包括制定和执行货币政策、监管金融机构、维护支付体系运行等。联储理事会设在美国首都华盛顿特区，负责有关政策制定；12家联储行由所在储备区成员银行入股设立，负责在本储备区经办具体的中央银行业务和执行联储理事会制定的政策。具体来说，联储理事会负责制定货币政策、金融监管政策和支付体系政策，而具体的货币政策操作、监管检查和支付体系经营则由有关联储行具体负责。法律规定，联储行开展业务必须接受联储理事会的监督和检查。

联储体系依据美国国会通过的法律成立，作为美国的中央银行行使包括制定和执行货币政策、监管金融机构、维护支付体系运行等公共职能，代表公共利益，具有联邦机构性质。联储体系依法独立行使中央银行职能，不受政府其他部门干涉，相当程度上独立于美国政府中的其它部门。但联储的独立性也不是绝对的，表现在联储理事会成员属政治任命，联储在履行职能过程中要与财政部等其它行政部门沟通、配合，联储领导人有义务对国会作证并向国会提交货币政策报告。一般认为，美国作为分权制衡的政府，分为立法、司法和行政三个部门，由于像联储这样的机构不直接隶属于上述三个部门，但由立法部门创制，行使政府部门权力和履行公共职能，也有人称之为政府的第四部门（联邦存款保险公司也属于这类机构）。联储的地位保证了联储履行职能的独立性，有利于联储实现其货币政策目标，尤其有利于其实现稳定通货之目标。联储体系的设计具有联邦制色彩，还实现了中央银行业务决策和执行的分开，同时又保证了决策的集中，还体现了联邦制政府、中央银行独立性、权力制衡思想。

二、联储理事会的功能和组成

法律规定联储理事会负责监督各联储行的运营，负责任命各联储行董事会中的三分之一的董事，批准各联储行的行长提名，批准各联储行关于再贴现率的意见，作为联邦公开市场委员会的多数成员参与联邦公开市场委员会制定联邦基金利率目标。

联储理事会由7名成员组成，每一名成员任期14年，不得连任，接替未任满任期的成员在所接替任期任满后可再任一个完整任期，各成员任期错开。联储理事会成员由总统提名，经参议院批准。由于联储理事的任期与总统任期不同，每任总统只能就自己任期内出缺的理事会成员职位进行提名。联储理事会设主席和副主席各一名，任期四年，由总统提名，经参议院批准。法律关于联储理事会成员和主席、副主席提名、批准和任期的规定，有多重目的，一是为了保证人选的权威性，体现联储理事会作为公共部门的权威，二是为了保证人选的适任性，三是避免政治力量对联储理事会人事的过度干预。就出资人意义而言，联储体系理事会并不拥有各联储行，但由于联储理事会和各联储行皆据联邦法律所创设，各根据法律履行职能，法律赋予了理事会制定整个联储体系的政策和监督各联储行的职责和权力。因此联储理事会事实上是作为整个联储体系的总部而发挥功能，是12家联储行法律上和事实上的领导机关。

三、联邦咨询委员会和联邦公开市场委员会的组成和功能

法律规定设立联邦咨询委员会，负责向联储理事会就联储的政策、操作等提供建议。联邦咨询委员会由12名成员组成，每个联邦储备区派1名成员（由各储备区的联邦储备银行指派）作为所在储备区银行业的代表参加咨询委员会。一般情况下，联邦咨询委员会每年召开四次会议。联邦咨询委员会只是咨询机构，没有决策权。联储还设有消费者咨询委员会和储蓄机

构咨询委员会，其成员都由联储理事会任命，分别就消费者保护法律的执行和储蓄机构有关问题向联储理事会提出建议。联邦委员会和消费者保护委员会依法成立，储蓄机构委员会由联储理事会决定设立。事实上，各联储行都有自己的咨询委员会，有的联储行设有多个咨询委员会。

联邦公开市场委员会是联储体系的货币政策决策机构，负责就联储的货币政策操作目标———联邦基金利率目标做出决策。联邦基金利率即美国银行间同业拆借利率。联邦公开市场委员会由12名成员组成。其中，联储理事会7名理事都是公开市场委员会成员，纽约联邦储备银行行长是公开市场委员会当然成员，另4名成员由其他11家联邦储备银行行长轮任。联储理事会主席是联邦公开市场委员会主席，纽约联邦储备银行行长按惯例出任联邦公开市场委员会副主席。联邦公开市场委员会每年举行8次会议，就是否调整和如何调整联邦基金目标利率作出决定。由于联储理事会成员占联邦公开市场委员会的多数，这个组成保证了联储理事会可以主导联邦公开市场委员会的决策。该委员会也包括了5名联储行的行长，使得该委员会在决策时可以听到来自具体负责业务操作的联储行行长的意见，避免货币政策决策出偏。

四、联邦储备银行的股东权力和治理

根据法律，美国在12个储备区各设立1家联邦储备银行，分别设在波士顿、纽约、费城、克利夫兰、里士满、亚特兰大、芝加哥、圣路易斯、明尼阿波利斯、堪萨斯城和旧金山，以所在城市为名，如称波士顿联邦储备银行等。

各联储行都由所在储备区的成员银行入股。法律规定，所有的联邦注册银行（称为国民银行）都须成为所在储备区联储行的成员银行，州注册银行经批准也可成为所在储备区联储行成员银行。法律规定，每家成员银行须将其实收资本和盈余公积的6%作为入股资金交与联储行，但在选举联储行董事时，每家成员银行无论股本金多寡都只有一票的投票权。法律规

定，每家联储行须以6%的年利率每年分两次向成员银行分红，另外还须留够与实收资本等值的盈余公积。各联储行还须按一定比例承担联储理事会的财务费用。各联储行收入扣除本行开支、负担了所应分担的联储理事会开支，按规定分红并留足盈余公积以后，剩余盈利如数上交美国财政部。事实上，联储行绝大部分盈利是上交财政部的。

法律规定，各联储行必须在各自董事会的监督之下运营。每家联储行的董事会由9名成员组成，每名成员任期三年。其中包括董事会主席和副主席在内的3名成员（C类成员，非银行界代表）由设在华盛顿特区的联储理事会任命。6名董事由所在储备区成员银行选举产生，6名中的3名为银行界代表（A类成员），另外3名为产业界代表（C类成员）。各成员任期错开。成员银行按资本实力大小分为大型银行、中型银行和小型银行。大型银行第一年选举产生1名A类成员和1名B类成员；中型银行第二年选举产生1名A类成员和1名B类成员；小型银行第三年产生1名A类成员和1名B类成员。

联储行董事会的任务是任命行长和其他官员、决定再贴现率、批准预算并监督联储行的运营。联储行董事会关于本行行长的任命须经联储理事会批准方为有效。联储行董事会关于再贴现率的决定也须经过联储理事会的批准方为有效。联储行董事会批准本行预算并有责任审查内部审计报告，联储行同时还须接受联储理事会的审计。

联储行董事会的构成有以下特点：一是保证联储理事会有充分的影响，联储理事会直接任命3名成员；二是保证成员银行能表达自己的意志，成员银行可选举6名成员，其中3名事实上为银行家；三是保证大银行不能将自己的意志强加于小银行，大型银行、中型银行、小型银行在各自组别投票，并产生同样数目的董事；四是董事会的多数成员来自成员银行的服务对象，最大限度地代表了消费者的利益。可以说，联储行理事会的构成做到了联储理事会的影响、银行界的利益、消费者利益的平衡。为了最大限度地保证联储行的决策和行动符合公共利益，保证联储理事会对联储行的控制，法律还规定联储行行长的任命须经联储理事会批

准，联储行董事会作出的关于调整再贴现率的决定须经联储理事会批准。因此，从实质上看，联储行的行长的选择权和再贴现率的调整权掌握在联储理事会手中。

虽然各联储行的出资人为其各自成员银行，但成员银行并不能因此控制联储行，各联储行的实际控制者是联储理事会。联储理事会成员都是政治任命产生，依法独立履行职权。其实，即使联储行不由其成员银行出资，也可达到同样的治理效果。

五、小结

联储体系是兼具联邦机构、公司和银行性质的中央银行。联储体系依联邦法律而创设，行使公共机构权力，与其它联邦机构分工合作，因此具有联邦机构的性质。联储理事会成员都是政治任命产生的，联储理事会理所当然地属于联邦机构，是美国政府体系的一部分。各联储行在法律上和事实上处于联储理事会的控制之下，而且依法履行联邦公共职能，因此也当然具有联邦机构性质。

12家联邦储备银行的资本来源于成员银行，即联储行在出资意义上由所在储备区成员银行拥有，部分董事会成员由成员银行选举产生，各联储行有自己的资产和负债，具有收入并承担成本，也发生盈利，联储行向成员银行分红，因此各联储行具有公司性质。但由于法律限制了成员银行的投票权（不是按出资比例投票，而是按一家成员一票等），又将联储行决策的最终控制权交予联储理事会，因此联储行的成员银行的股东决策权力受到很大限制。法律规定联储行以固定利率向其成员银行分红，这是因为联储行依法律授权在所在储备区内垄断中央银行业务，其利润主要来自于法律赋予的垄断经营权，垄断经营权本质上属于政府特权，因此由垄断经营权产生的利润也不应完全由私人部门完全享有，因此法律规定联储行按一个较为合理的固定利率向成员银行分红，再留足盈余公积以后的利润上交国库。联储行实行专门适用于中央银行的会计准则，不实行适用于普通公司的一般会计准则。

法律还规定，联储行作为联邦机构，享受税收豁免。这些都表明各联储行虽然也像公司一样从事经营，但其公司性质是极为有限的，不是通常意义上的公司。联储为其它银行开立账户，与其它银行发生资产、负债业务关系并经办银行间支付清算业务。联储是银行的银行，各存款机构在联储的存款也称准备金，正如同接受公众存款的机构被称为存款类机构一样，接受准备金（储备）的银行被称为储备银行，这即是储备银行得名的缘由。联储还经理国库，并代理政府干预外汇市场，在此意义上是政府的银行。各联储行虽然也使用银行的名字，但作为银行的银行和政府的银行，不对一般公众开办业务，因此被称为中央银行，即在银行体系中具有核心地位和特殊重要意义的银行。

联储体系作为美国的中央银行，其理事会属联邦机构性质；各联储行兼具联邦机构、公司和银行性质，但以联邦机构性质为主，公司色彩较淡，是银行的银行和政府的银行，行使公共权力，履行公共机构职能。

（资料来源：美国联邦储备体系理事会网站、纽约联邦储备银行网站）