从法国的行政法院制度看我国行政审判体制的改革

下，从而导致诉讼制度体系的不完整；相反，如果法官的裁判权力缩小，就会出现部分行政诉讼类型的虚置。二是如果法官对于一个行政诉讼纠纷的处理涉及两种或两种以上内容的权力，那么这个行政诉讼纠纷将划入何种诉讼类型？

第四，如果按照我国大多数学者的观点，以当事人的诉讼请求的内容确定行政诉讼类型，也有一些不妥之处。国家司法权的行使具有消极的性质，必须遵循不告不理的原则以及不得为诉外裁判。但是如果完全以当事人的诉讼请求来确定行政诉 讼类型，将陷入一个困境：即如果当事人所提出的诉讼请求不被任何一个既定的诉讼类型的范畴所涵盖，那么法院该如何作出判决？

法国行政诉讼类型的划分对我国行政诉讼类型的构建有一定的借鉴意义。但是，法国学术界对行政诉讼类型的划分有其自身特殊的原因与背景。我国虽然与法国一样，同属大陆法系国家，深受罗马法的影响，有公私法之分，但是这并不意味着法国行政诉讼类型可全盘移植入我国。

从法国的行政法院制度看我国行政审判体制的改革

方丽冬

（广西民族大学政法学院 广西南宁 530006）

【内容摘要】 我国行政诉讼法的实施过程中出现了审判难、执行难、案件受理数量低、撤诉率高的现象。之所以出现如此状况，原因在于我国的行政审判体制存在弊端，现行行政审判体制已经成为制约行政审判制度发展的重要因素。从比较的角度对行政审判体制的完善提出一些建议有助于促进我国司法制度改革的深入。

【关 键 词】 行政法院 行政审判体制 独立

行政审判体制是指行政审判机构的系统设置方式。现代西方国家的行政审判体制主要有独立行政法院型和普通法院型两种，前者以法国和德国为代表，后者以英国和美国为代表。我国采取了在普通法院内部设立行政审判庭的行政审判体制。随着法治国家进程的推进，公民法治意识的不断增强，现行行政审判体制引发的问题也越来越多，其已成为制约行政审判制度发展的重要因素。故借鉴国外的相关制度对于促进我国行政审判体制的改革与完善，甚至对于整个司法体制改革进一步走向深入都具有非常重要的意义。

一、法国行政法院制度的基本情况

（一）行政法院的地位

法国的行政法院在法国具有崇高的地位，在世界上享有盛誉。行政法院是法国法定的行政咨询和行政审判机关，其成员多为出类拨萃的人。初级成员来自国家行政学院优秀的毕业生，高级成员由内部晋升，极少部分从外界高级行政官和专家中选任。最高行政法院总人数为200人左右，均为永久性职务。其中100人在政府各部、委员会巡回，为各部长的助手；其他100人是专职的行政审判人员。①法兰西共和国总理是法定的院长，从不参加最高行政法院的活动。最高行政法院举行活动时，由司法部长代替总理参加。最高行政法院的领导工作实际上由副院长负责。

（二）行政法院的结构

1.最高行政法院。最高行政法院的组织分为两个主要部门，即行政组和诉讼组。诉讼组是最高行政法院中人数最多的、作用最重要的组织，有组长1人、副组长3人，分为10个小组。此外，在最高行政法院内部设立了一个报告和研究组，总结最高行政法院的活动，并以最高行政法院的名义对法律、行政条例和一般行政提出改革意见，②也负责提出行政法院判决的执行措施。

2.上诉行政法院。法国共设5个上诉行政法院，分别设在巴黎等大城市中。上诉行政法院是专门的上诉法院，不具有初审管辖权。对于涉及解释和审查行政条例、选举诉讼等案件，上诉管辖权专属最高行政法院。

3.地方行政法院。法国本土共设26个地方行政法院，海外的7个省每省设1个，全国共设33个地方行政法院。此外，法国海外没有建省的领地内还设立行政争议庭。

4.专门行政法院。除了上述的普通行政法院系统外，还有一些专门行政法院。包括审计法院、财政和预算纪律法院、补助金和津贴法院、战争损害赔偿法院、各种职业团体的纪律委员会等。

（三）行政法院的职权

1.最高行政法院的职权。最高行政法院是中央政府的咨询机关和行政审判机关，同时也是全国行政法院的最高法院。其职权包括四个方面：①咨询职权。对于一些重大的行政立法事项，法律规定政府必须咨询最高行政法院的意见；②审判职权。包括初审管辖权、上诉管辖权、复核审管辖权；③裁决行政法院系统内部管辖权职务；④指导下级行政法院的工作。③

2.上诉行政法院的职权。上诉行政法院是地方行政法院的上诉法院，没有初审管辖权。专门行政法院的上诉案件只有在法律有规定的时候才有管辖权。法律规定地方行政法院上诉法院为最高行政法院的除外。

3.地方行政法院的职权。主要包括：①审判职务；②咨询职务，主要是回答首长的咨询；③行政职务，即行政法院直接行使行政职权。

二、目前我国行政审判体制存在的主要问题及成因

（一）行政审判庭地位太低，司法权威性严重缺乏

我国宪法规定法院与行政机关在法律地位上是平等的，《行 政诉讼法》又告诉我们，法院在行政审判中居于更加超然的独立地位。但是法院的实际地位并不如法律所言。由于来自司法机关外部的各方干预的存在，使法院在行政诉讼中的地位不够

超然、不够权威，很难行使对行政的监督和制衡权力。

为何法院在行政审判中缺乏权威？首先是因为我国缺乏维护法院权威的硬性规定；其次，对行政机关缺乏程序限制也是影响法院权威的重要原因。但是，深层来讲，法院在行政审判中缺乏权威的根源在于，未能正确认识法院与行政机关的权力关系。④在整个国家机关的权力分配和相互关系上，行政机关一直处于权力的核心或优势地位，而司法机关长期以来处于行政机关的附属地位，甚至一度成为维护和保护行政权力正常运行的工具。在这种权力格局下，法院始终没有能建立起其权力性质所必要的独立地位，也就不能对行政实施有效的监督和制约。

为树立法院的权威，我们应着眼于对既有权力格局的改正，重新认识和合理配置司法权与行政权。否则，即使从法律上对被告行政机关实施再多的限制也属“治标”而难以治本。

（二）行政审判队伍不稳定，严重阻碍了司法独立的实现 司法独立就是法院审判权的独立，包括了外部独立和内部独立。外部独立是指整个法院系统的独立，内部独立是行使审判权力的法官个人的独立，只有外部的独立是不完整的司法独立。我国的法院受到了太多的制约，审判独立长期停留在口号或宣言意义上，没有具体的制度保障，于是司法的地方化，司法的行政化纷纷侵犯法院的独立和权威。为保证法院独立行使审判权，不受外来干预，必须建立和健全有关司法独立的保障制度，给予法官一系列制度性保障。只有真正落实与司法独立配套协调的保障措施，司法独立才能实现。

（三）行政审判面临“三难”的情况

首先是立案难，有告不理、告状无门的情况大量存在；其次是审判难，许多法院摄于行政机关的权势，在行政机关的干预下不敢受理行政案件或受理后久拖不决，这些问题的存在严重影响了案件的公正性；再次是执行难，法院由于在财政和人事等问题上受制于行政机关，不敢也无力对行政机关采取强制执行措施，结果导致许多行政案件中法院作出的胜诉判决对原告无异于一纸空文。

造成上述困难的深层原因在于司法的地方化，司法权在实践中不具有统一性。解决司法的地方化问题，树立法院的权威，根本上在于要强调和贯彻司法权的真正统一。司法权来源于国家主权，应当由国家统一授予司法机构行使。当前，行政审判体制面临着严峻挑战。人民法院只有通过系统的、渐进的行政审判体制改革，逐步建立依法独立行使行政权的机制，才能适应社会主义市场经济和民主法治的需要。

三、我国行政审判体制改革的方案

为了使行政审判机关免受行政权干涉，保证依法独立审判，我国学术界提出了各种方案：第一种方案是提高行政案件的管辖级别。即当某一行政机关作被告时，只能由同一级别或上一级法院审理，保证法院级别不低于被告行政机关的级别，以有利于排除干扰。⑤第二种方案是主张改革现有行政诉讼的两审终审制度，在两审的基础上增加一个审级——法律审，实行三审 终审制。⑥第三种方案是将设置人民法院的司法区域区别开，使 行使案件的被告与管辖法院不再同处一地。⑦第四种方案是设置独立的行政法院体制，⑧其基本构想是：在最高法院内设置具有相对独立性的高等行政法院，作为行政案件的最高审级；在各 省、自治区和直辖市设置一个上诉行政法院和若干行政法院。同时为方便当事人诉讼，高等行政法院、上诉行政法院和行政法院可以根据地域、人口分布等情况设立若干巡回法庭。

在上述各种方案之中，前三种方案是在现行行政审判体制上的局部变革，第四种方案是彻底推倒现行行政审判体制，建立一套新的体制。笔者认为，在现行行政审判体制内的改良只能治标，不能治本。要真正实现司法权的统一，树立法院的绝对权威，从远期目标来看，在全国建立统一的行政法院体系是一个重要的制度建议。

四、具体的制度建构

建立独立的行政法院在我国具有法律上的依据：宪法第123条和第124条，《行政诉讼法》第3条和第5条以及《人民法院组织法》的相关规定表明，法院已被赋予了司法审查权，并且在审理行政案件时可以设立专门的审判组织。只要条件成熟，全国人大进一步通过立法设立行政法院，并不是十分困难的事情。其次，市场经济体制的客观形势提出了设行政法院的要求，多年的行政诉讼实践已为成立行政法院作好了组织准备、人才准备，积累了初步经验，我国设立行政法院的条件已基本成熟。

（一）行政法院的性质。由于我国设立行政法院的宗旨在于以司法权制约行政权，因而法国的行政机关性质的行政法院不适合我国国情。我国行政法院的性质应当定位于最高人民法院下辖的专司行政审判的司法机关。

（二）行政法院组织系统。行政法院的组织系统分为最高行政法院、高等行政法院和中等行政法院三级。只有最高行政法院名义上隶属于最高人民法院，行政法院的设置不与现行行政区划重叠，各级行政法院与各级人民法院在组织上相分立。这种打破行政区划界限，三级行政法院的建置有助于我国司法权的统一。

（三）行政法院的内部机构及人员配置。原来属于人民法院行政审判庭的人员以及其他相关人员划归行政法院系统。借鉴法国行政法院的作法，设立行政司法政策研究室，主要工作是制定司法解释、司法政策以及监督行政判决裁定的执行情况。此外，还有政治部、纪检组、行政管理局等。总人数控制在一个适当的数额内。高等和中等行政法院的人员设置可以比照最高行政法院的人员合理配置。

（四）行政法院的职权。中等行政法院管辖第一审行政案件。原中级人民法院管辖的案件移交于中等行政法院管辖。高等行政法院管辖本辖区内重大、复杂的第一审行政案件以及不服中等行政法院第一审判决裁定的行政案件。最高人民法院管辖全国范围内重大、复杂的第一审案件。

（五）行政法院的财政和人事管理。全国行政法院的财政经费由国家财政直接支付，行政法院的人、财、物权由最高行政法院集中掌握，不再受地方政府和其他行政机关的控制。对于行政法院独立的财政预算，应当在《预算法》中有所规定。行政法院的人事工作由最高行政法院统一管理，最高行政法院政治部为全国行政法院人事管理机关，负责行政法官的选拔、任职、考核等工作，不再由行政机关人事部门管理。

综上，行政审判体制的改革对于进一步提高法院行政审判的司法权威、对于有效地摆脱地方干预等有着重要的现实意义。