论行政身份与行政职权

论行政身份与行政职权

2011级法律法学李山学号4031141822

论行政身份与行政职权

摘要：一个人具备一定的条件参加公务员考试，并且通过各种法律程序进入

公务员队伍，成为公务员，即具有行政身份或公务员身份。如果按照内部的分工

或分权，他可能成为警察，也可能收税或管理市场，这就是他的行政职权。那么

在现实生活中可能存在行政身份与行政职权的冲突与矛盾，当产生矛盾时如何解

决，并且两者谁优先，那么产生此种现象的原因何在呢，本文将就以上问题进行

分析。

关键词：公务员行政身份行政职权冲突

一、行政身份与行政职权概述

（一）行政身份

所谓行政身份是指一个人具备一定的条件参加公务员考试，并通过各种程序进入公务员队伍，成为公务员所特有的身份，也叫公务员身份。公务员是指依法履行公职，纳入国家行政编制，由国家财政负担工资福利的工作人员。所以具有公务员身份就是在国家行政编制内，由国家财政负担工资福利，如果不在行政编制内则不具有公务员身份。由概念可以得知，公务员具有行政身份，是人民的公仆，应全心全意为人民服务。在行使行政职权的过程中有一定的权力，但也有法律规定的义务。公务员的义务公务员必须履行，不得放弃，否则，将承担相应的法律后果，即国家通过法律规定公务员所必须履行的责任。其目的是为了保障公务员能在法律规定的范围内准确行使职权，忠实执行国家公务，不得滥用权力。它是国家公民义务的延伸和个性化。我国公务员的义务大体包括两个方面：一是政治要求，二是职业义务，也称为职业行为规范，它主要包括全心全意为人民服务，接受人民的监督；模范遵守宪法和法律；按照规定的权限和程序认真履行职责，努力提高工作效率等义务。

（二）行政职权

行政职权是指国家行政权的转化形式，是依法定位到具体行政主体身上的国

家行政权，是各行政主体实施行政管理活动的资格与全能。行政职权只能由行政

主体实施，行政相对方不具有行政职权。行政职权以其来源分为两大类：固有职

权和授予职权。行政职权是行政法学的一个核心概念，许多行政法学的原理都渊源与它，其他基本概念都离不开它1。关于行政职权的界定没有太大的争议，莫于川先生认为：作为国家权力之一的行政权力，是一种强大的支配力量，她在行使过程中具有扩张的顽强倾向，必须纳入法律制度框架中加以明确有效的定位，监督和制约，即实现行政权力的法定化才有利于法治状态，促进和保障一个国家，地区经济与社会的发展。行政职权应当是行政权力法定化的表现。2张弘老师认为，可将行政职权定义为：行政主体依法享有的对于某一行政领域或某个方面行政事务实施行政管理活动的资格及其全能。它是定位到具体的组织机构和职位上的行政权力，是通过立法将行政权力与一定的行政主体，行政事务联系起来加以规范的结果。行政职权的基本特征是：（1）法定性，（2）公益性，（3）专属性，（4）国家意志性，（5）单方性，（6）强制性，（7）不可处分性，（8）优益性。

（三）行政身份与行政职权的关系

行政身份决定行政职权，所有的公务员都具有行政身份，根据内部的分工和分权具有了特定的行政职权，如果不具有行政身份，那么行政职权则无从谈起。作为国家公务员，服务于我国公民是他们的职责，所以公务员行使行政职权是受其行政身份条件的制约的。但是行政职权是法定的，不同机关的公务员行使的职权是不同的，禁止任何行政滥用职权和超越职权的行为，因此说行政职权具有特定性。

二、行政身份与行政职权冲突表现及原因分析

（一）两者产生矛盾的表现

在美国发生过这样一起事件，此事件引起了一些学者对行政身份和行政职权的思考，本文将其称为“老太太救猫事件”，老太太的猫爬到树上，她求救于离她家比较近的税务局而没有向较远的警察局求救。税务局认为它没有救助的义务，因为这不在行使职权的范围内，据此引发了一场行政诉讼案件，法院根据当时的情形判定税务局应去救猫。那么这就引发了一个问题，税务局救助猫并不在职权范围内，根据职权法定原则这属于“误用职权”的行为，而从另一个角度分析，税务局作为行政主体，其税务局的工作人员具有行政身份，他作为公民的公仆就应该为公民排忧解难，因此就产生了行政身份与行政职权的冲突。然而在我国这种情形也颇为常见，某公民欲申请网吧“营业执照”，因其不懂，故将全部申请材料以“特快专递”的形式寄往某电信局，电信局有关人员接管后认为，颁发网吧“营业执照”不属于自己的职权范围，故对此申请置之不理。3个月后，某公民以电信局不履行法定职责为由向法院起诉，而法院同样认为颁发网吧“营业执照”不属于电信局的法定职权，其行为不构成不履行法定职责不作为。那么电信局对于公民的此种申请真的可以以不是法定职责而置之不理吗？在第二个案件中，颁发网吧“营业执照”的确不是电信局的法定职权，电信局的法定职权是与通信设施安全，畅通有关的事项，但对公民的错误申请给予不理真的是作为人的基本要求，与权利，职权无关。在这里，因职权的原因而拒绝回应公民的申请是形式法治的使然，从而从法治的角度看不具有正当性，我们必须改变对职权法定的认识，积

1胡建淼：《行政法学》，法律出版社，1998年。

2莫于川：“行政职权的行政解析与建构”，载《重庆社会科学》，2004年。

极实现对公民权利的保护。3

（二）对其矛盾产生的原因分析

在职权法定原则的指导下，行政机关及其公务员依法行使行政职权，在通常情况下并不与行政身份产生冲突，那么为什么会产生矛盾呢？笔者认为此情形的出现是有多方面的原因的。

1.首先从我国公民的角度看，我国公民受传统思想的影响，法律知识不足，尤其是对行政法知识的不了解，在我国公民中存在这样一种普遍思想，他们认为公务员代表政府行使行政职权，只要是公民的诉求作为公务员就应该满足公民的要求。很多公民并不知道作为公务员存在职权法定，同样也不了解存在分权的问题。论者认为，中国人特有的一些人文特征与西方国家大的有着极大差别，其中某些特征与中国根深蒂固的人治社会有着千丝万缕的联系，至今仍然是中国社会的痼疾。论者认为，文化也是影响现在法治极为重要的基础因素。民族的整体文化素质将对法治产生重要制约或促进作用，几十年来，我国公民的文化素质得到了提高，但整个民族的文化素质极为落后，法律文化素养极为匮乏。4

2.再次两者的冲突与我国法律现状是不可分的，行政主体是指享有行政权，能以自己的名义实施行政决定，并能独立承担该行为所产生的法律效果的社会组织，包括职权行政主体和授权行政主体。行政权是指法律所赋予的，运用国家强制力对公共利益进行集合和分配的权力。公务员依法代表行政主体行使行政职权，在合法行使行政职权的过程中受法律的保护，同样也受法律的监督。行政主体在行政法律关系中的权力，义务很多，公务员代表行政主体行使行政职权因行政主体不同权力义务而享有不同的权力，义务，因行政法律关系的不同而不同。在理论上，也因学者认识角度不同而有不同的概括。5概括的说，因行政主体和行政法律关系的不同，行政权限不同。行政权限是指行政主体的职权范围和管辖权问题，即行政主体及其公务员的行政职权受主管事务，时间，地点和级别或地位等因素的制约。6更进一步说存在行政权限的原因是，行政主体及其公务员的职权法定，职权法定是指行政机关及其公务员的行政权力必须有法律的明确授权，不是自行设定，行政机关要做到依法行政，首先必须有法律明文规定的行政职权，必须在法律规定的职权范围内活动。非经法律授权，行政机关及其公务员不能作出行政管理行为，超出法律授权的范围，行政机关及其公务员也不享有对有关事务的管理权，否则都属于行政违法。有学者认为，职权法定原则对于我国行政机关及其公务员依法行政具有重要的意义，它是民主宪法的客观要求，是遏制腐败的客观要求，也是我国当前特殊国情所迫切需要的。任何行政机关及其公务员，无论权力有多大，都必须有明确的法律界限，“职权法定权力有限”这是行政机关及其公务员在贯彻依法行政方针中必须首先树立的现代法治理念。7综上所述，受职权法定原则的影响，行政机关及其公务员迫于法律责任而不敢“误用行政职权“，即产生行政身份与行政职权的矛盾。

3.对于行政身份与行政职权的冲突，理论界也存在不同的意见，杨海坤教授从行政法理论基础进行阐述，他于1989年提出，从深层次看，行政法理论基础是要

3张弘：《公共行政与服务行政下中国行政法的结构性变革》，法律出版社，2010年。

4郑永强：《依法行政与中国人文基础的冲突与整合》

5应松年：《行政法学新论》，中国方正出版社，1999年。

6叶必丰：《行政法与行政诉讼法》，高等教育出版社，2007年。

7孟大川：“职权法定原则的内涵，意义与要求“，载《探索》，2001年第五期。

解决一个行政与人民，政府与人民之间基础关系的问题，政府由人民产生，政府由人民控制，政府为人民服务，政府对人民负责，政府与公民之间的关系逐步实现平等化，这五个方面构成一个完整的有机联系整体，成为我国行政法学的理论基础。8人们称这种学说为“人民政府论”从政府与人民的关系的关系可以看出，行政身份与行政职权产生冲突时，行政身份优先。不同于“人民政府论”，陈泉生等教授提出了“服务论”实际上是对传统政治意识形态上的“为人民服务”概念的现代情景解释，因为国家的一切权力来源于人民，政府受人民的委托，负担兴国利民的重担，因此政府应扮演“服务者”的角色，并接受人民的监督与控制。陈泉声教授把“服务论”阐释为，为了使政府能更有效的为全体人民和整个社会提供最好的服务和最大你的福利，法律授予其各种必要的职权，使其能够凭借职权积极处理行政事务；但是行政职权的行使不得超越法律授权的范围，更不能对人民的自由和权利造成侵害。9显然“服务论”的观点，在行政身份与行政职权谁优先的问题上仍没有界定清楚，一方面要求行政机关及其公务员要为人民服务，这是行使行政职权的一个大原则，而另一面又有法律限制。

三、解决两者矛盾的措施

虽然我国对行政职权有法律规定，但不免出现行政身份与行政职权矛盾的情形，行政职权法定，其根本的含义在于警惕行政机关及其公务员的公权力对公民权利的侵犯，防止出现滥用行政职权，超越行政职权的现象，然而又由于行政职权界定会产生许多公民的合法权利无法有效及时的得到维护。因此为解决行政身份与行政职权的冲突，更好的保护公民的权利需采取一定的措施，笔者将对其进行浅析。从公民的角度出发，为避免这种的冲突的出现，生活在法治社会的我国公民需要不断提高个人的法律素质。当然这只是一个方面，并不是根本之策，由于情况比较复杂，笔者认为应该具体问题具体分析。

（一）首先当出现紧急情况，如果行政机关及其公务员不进行管理则会对公民利益及其公共利益产生巨大的损害时，行政机关及其公务员可以打破职权法定权限。在这时行政身份优先于行政职权。因为公权力并不是天然存在的，它只是公民通过约定，让渡出自己的部分权利，把它交给政府，使之代行管理社会的职能。现代法治政府的合法性即来源于此。既然行政机关的公权力并非绝对的存在，那么它与公民权利就处于某种动态平衡之中：公权力的扩张几乎必然导致公民权利的缩减，因此公权力的扩张，理论上应该征得人民的同意，但实践中，当某些客观情况存在时，这类行政职权即时法定是不可能的了，如果法定会因滞后或不作为而丧失良机，会使公民的权利受到不应有的损害。10因此，从公民权利保护出发，在必要时刻代为行使行政职权是必需的。

（二）当情况不紧急，即使不及时进行管理也不会对公民权利以及公共利益造成重大损失的情况下，应坚持“职权法定”为主的原则。这时行政职权优先于行政身份，因为由于有权力必然会产生腐败，为防止滥用权力，超越权力的现象的出现，促进法律秩序的良性发展，为避免不必要的纷争，须依法进行管理，实现“和谐行政”。

8杨海坤：《论我国行政法学的理论基础》，载《北方社会科学》，1989年。

9陈泉生：《论现代行政法学的理论基础》，载《法制与社会发展》，1995年。

10张弘：《公共行政与服务行政下中国行政法的结构性变革》，法律出版社，2010年。

参考文献

[1]胡建淼：《行政法学》，法律出版社，1998年。

[2]莫于川：“行政职权的行政解析与建构”，载《重庆社会科学》，2004年。

[3]张弘：《公共行政与服务行政下中国行政法的结构性变革》，法律出版社，2010年。

[4]郑永强：《依法行政与中国人文基础的冲突与整合》

[5]应松年：《行政法学新论》，中国方正出版社，1999年。

[6]叶必丰：《行政法与行政诉讼法》，高等教育出版社，2007年。

[7]孟大川：“职权法定原则的内涵，意义与要求“，载《探索》， 2001年第五期。

[8]杨海坤：《论我国行政法学的理论基础》，载《北方社会科学》，1989年。

[9]陈泉生：《论现代行政法学的理论基础》，载《法制与社会发展》，1995年。