东莞基层公共服务平台一体化建设研究(一)

东莞基层公共服务平台一体化建设研究（一）

一、绪论（一）本课题研究的起源及目的近年来，“加强和创新社会管理”成为党和政府的工作重点。党的十八大报告围绕构建中国特色社会主义管理体系，提出要加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系，加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制，加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。社区作为社会的细胞和缩影，构建和谐社区成为构建和谐社会的基础工程。随着东莞市城镇化建设的快速发展，农村城镇化进程的不断加快，特别是随着东莞市“村改居”工程的不断向前推进，社区已成为各种社会群体的聚集点、利益关系的交汇点和社会组织的落脚点，和谐社区建设的重要性日趋凸显。在社区建设过程中，如何完善基层社区公共服务平台，建立健全公共服务体系，把东莞“一站式服务”的社区建设模式提升到一个新的高度，不断探索和完善东莞市社区管理体制创新，使之适应新形势、新任务的需要，是东莞社区建设的重要任务。本课题研究正是基于东莞社会发展及社会管理的迫切要求，针对当前在东莞社区建设之中存在的诸多问题，通过调查研究，查明问题根源，提出一套具体可行解决方案，为政府决策提供理

论和政策决策依据；进而通过政策推动，进一步整合现有基层社区各类公共服务平台资源、强化信息沟通与交流，特别结合当前互联网+时代特征，通过构建电子化、信息化和网络化服务平台，整合现有基层公共服务的资源，不断为人民群众提供较高质量的社区公共服务。本课题组期望通过深入的调查，科学的论证，就东莞基层社区公共服务平台建设问题，进行了新的探索和研究，形成新的研究成果，并使这一成果能够对东莞市基层社区公共服务建设发挥咨政作用。（二）本课题研究及实践的状态分析关于基层公共服务平台建设的研究及实践，大体上经历了三个阶段：1.起步与推动阶段。主要是2010年前，随着地方政府转型，开始重视社会管理与社会服务工作，理论界许多学者分别从基层公共服务建设的重要性、公共服务的内容和公共服务体系建设等角度深入探讨，公开发表一大批高水平、高质量的研究成果，有效的推动基层公共服务与管理工作；一些地方政府特别是基层政府就农村、社区公共服务工作开展卓有成效的探讨，形成一些典型案例；如青岛、沈阳、江苏、上海等地，积极开展农村社会公共服务实践活动，形成了所谓“青岛模式”“沈阳模式”等。2.体系完善与多中心发展阶段。2011年3月，《国家“十二五”规划纲要》出台并明确指出要“改进社会组织管理，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监督的社会组织管理体制”。在这一政策的

推动下，学术界就基层公共服务的内容体系问题进行了十分充分的论证和研究，各级政府围绕公共服务内容体系，逐一落实，开始在基层社区（农村）建立诸多公共服务中心或者服务站，包括劳动就业服务中心、社会工作服务中心、文化教育服务站、社保服务站等。。但是，在这个过程中，社区公共服务各类中心、站所之间条块分割，封闭运行，彼此之间资源不能共享等弊端开始暴露，同时，从服务的形式上开，这种服务是“坐等式服务”、“单兵作战服务”和缺乏有效监督的服务。因此，一些社区开始着手解决上述问题，探索在社会内设立综合服务大厅，统一窗口、统一标准，实施“一站式服务”等。3.电子化、信息化平台建设阶段。随着基层社区公共服务内容体系的不断丰富和完善，靠单一主体和“单兵作战”的形式实施基层公共服务，带来了服务机构增多、服务队伍庞大、服务质量下降的诸多弊端，理论界和政府组织开始探讨通过资源整合的途径解决上述问题，特别是在互联网快速发展的时代，如何以大数据的思维和手段，通过电子化、信息化手段构建物联网属性的社区公共服务平台，不断提高基层社区公共服务的质量，已成为当前基层公共服务研究及实践的热点问题。在技术层面上较为成熟的服务系统主要有“SOA社区公共服务平台体系”，在实践层面，较为成熟的如陕西省西安市长安区建立的“长安社区公共服务平台”、北京市2003年建成并进入运行的“北京社区公共

服务平台”。上述理论研究和实践成果，为我们研究东莞基层社区公共服务平台一体化建设提供了重要参考。（三）基层公共服务平台一体化内涵界定1.基层公共服务。根据著名学者陈振明的观点，公共服务(Public service)，是21世纪公共管理改革的核心概念，包括加强城乡公共设施建设、发展教育、科技、文化、卫生、体育、等公共事业，为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障在内的公共服务领域。由此可见，基层公共服务，一般是指政府及其他社会治理主体协同为社区、村供给的公共产品与服务。结合东莞实际情况，本项目所指的基层公共服务主要包括由镇级以上政府和社会公益性组织为社区（含村）提供医疗卫生服务、教育服务、社会保障、基础设施、劳动就业信息、公共文化服务、扶贫救济、社会工作服务等内容。2.基层公共服务平台。公共服务平台，是一个运用领域十分广泛的概念，凡是为特定主体群体提供公共服务的载体一般都可以成为某某

公共服务平台。结合本课题的研究对象，我们所说的基层公共服务平台，主要是在基层社区或者村设置的具体承担社区（村）医疗卫生服务、教育服务、社会保障、基础设施、劳动就业信息、公共文化服务、扶贫救济、社会工作服务等事项的公共载体或者系统。具体到东莞市各个社区实际，主要包括现有的社区政务中心、社区综合服务中心、社区（综合）服务中心，以及上级政府机关设立在社区（村）的各类服务

工作站（中心）等组织机构。3.基层公共服务平台一体化。一体化是指多个原来相互独立的实体通过某种方式逐步结合成为一个单一实体的过程，在这一过程中制度化和法律化就成为实现一体化的基本前提和保障，从而使独立的若干部分（或者实体）加在一起或者结合在一起成为一个整体。公共服务一体化，就是指基层公民所享受到上述所列的基本公共产品和公共服务能够突破各种制度壁垒，逐步实现对接共享，并最终达到同一标准的过程和状态，而基层公共服务平台一体化，实质上就是充分借助互联网+的功能，将基层社区（村）居民应该享受到各类公共产品和公共服务，包括公共教育、公共卫生、公共文化体育、公共交通、生活保障、住房保障、就业保障、医疗保障、生态与环境和现代服务业等与社区（村）居民有关的公共服务内容，按照统一标准统一整合在一个平台上，各政府部门及其他社会治理主体可调整或重组新的工作流程，实施统一窗口服务，社区（村）居民一次进入，就可以顺利办理各种服务事项或者获得相应的服务诉求。（四）本课题研究的方法1.问卷调查、走访与实地考察，即深入相关部门、镇街和村（居）委会调研，先后考察东城、南城、万江、石龙、麻涌、黄江、清溪、凤岗、虎门的十多个社区，对东莞基层社区公共服务平台建设情况调查。同时，通过问卷调查，了解公共服务的对象即东莞居民，对东莞基本公共服务的意见和看法。项目组设计两套问

卷，各自发放500份，分别收回486份、491份，有效问卷分别为484份、490份；调查对象的年龄在18~60岁之间，男性公民占63%，户籍人口占81%；在全部有效问卷之中，担任社区领导职务或者近五年担任过社区领导干部职务的

调查对象占57%；调查对象结构合理，调查结果真实性较强，为项目研究奠定扎实的基础。在此基础上，进行个案分析，重点解剖黄江镇、虎门镇、清溪镇、东城区所属的基层社区（综合）服务中心、社区政务中心的实际运行情况。2.比较分析，即通过外出考察，特别是对北京、西安市长安区社区公共服务平台建设情况进行实地考察和调研，结合东莞基层社区情况，进行比较分析。3.文献分析，即通过对对国家和省关于基层公共服务平台建设的法规、政策的解读，特别各地的基层公共服务平台建设与东莞现状的结合点分析，寻求有利于东莞基层公共服务平台建设的最佳途径与对策。4.专家咨询，即重点咨询计算机网络设计专家、网络工程师以及从事社区管理的领导干部等，就设计的思路和方案，进行论证和质疑，寻求较为科学合理地基层社区公共服务一体化运行方案及政策性保障措施。二、东莞基层公共服务平台一体化建设的必要性分析（一）东莞基层公共服务平台发展现状1.社区政务中心的工作现状东莞市现有440个村、156个社区组织。在基层社区公共服务平台建设方面，多数村（社区）建有形式不同的政务服务机构，包括各类站、所。自2011

年东莞社区综合服务中心示范点建设以来，先后有55个社区设立综合服务中心，而这种社区综合服务中心，实质上主要承担的是上级政府部门或机关下沉的工作，类似于镇政府（街道办）的派出机构，它们以中心或者站所的形式负责兜底落实政府部门在村（社区）的管理服务任务和行政事项。据统计，社区政务中心（社区综合服务中心）负责兜底完成的上级政府部门和机关下沉的工作有121项。（如表1所示）表1：上级政府部门下沉社区工作项目（此表所列项目，主要参照黄江镇某社区政务中心服务项目）依据上述列项，可以看出上级政府部门下沉社区工作项目最高的高达30项，同时有留个上级机关在基层社区建立工作站或者工作队，如表2所示。

社区承担的121项上级党政机关下沉的工作，主要集中在政务服务中心及相关的社区管理干部身上。政务服务中心，根据相近原则或者上级政府机关的要求，分别设立独立柜台或者窗口，分兵把守、独立工作。初步统计至少设立的柜台或者窗口有：（1）户政、民政办公室（窗口）；（2）城建、国土、企业办公室（窗口）；（3）计划生育、妇联、计划生育协会办公室（窗口）；（4）新莞人服务管理站（窗口）；（5）食品药品安全办公室、安全办公室（窗口）；（6）综合信访维稳工作站、劳动服务站、工会（窗口）；（7）环卫、村民养老保险办公室（窗口）；（8）组织、宣传、文教、共青团

办公室；（9）人民调解、综合执法办公室，等等。一些不能独立设置办公室或者工作连续性较弱政务工作，村（社区）组织就安排专人负责。在具体窗口办事服务过程中，工作人员没有独立的处置权，必须按照规定程序上报或者请示，因此各个窗口服务的主要责任人，就由社区各级领导干部承担，如表2所示，社区综合服务中心各个窗口的工作人员，必须按照规定的对口分工与管理权限逐级向村（社区）管理干部汇报。表3：社区工作人员及分工职务分工具体工作安排书记（说明：上述社区分工情况主要参照虎门镇某社区）2.社区（综合）服务中心的工作现状根据东莞市人民政府办公室文件[东府办(2012)65号]精神，从2012年开始，在东莞市一些镇街的部分社区进行社区综合服务中心示范点建设

工作。截止2013年，已经建成大约55个综合服务中心示范点，已经建成的社区均按照要求在社区综合办公大楼上挂了“**社区综合服务中心”的牌子。一些非试点单位的村（社区），根据社区自身发展的需要，自建了一些幼儿园、老年活动室、图书室、健身房、社区卫生服务机构等。社区综合服务中心的运行，一般是采取引进专业社会组织进驻社区综合服务中心，负责运营服务中心各类功能性工作。引入专业社会工作者，建立社工、义工联动发展的机制，为社区困难群体服务。以东城某社区综合服务中心为例，该中心以基地的形式为社区居民服务，基地内设儿童乐园、青少年活动室、

图书馆、电子阅览室、老人日间照料室、残疾人康复室、悄悄话室、计生服务室、手工作坊、爱心超市、便民服务室、体育活动中心等17个功能室及1个社区紧急庇护所。服务对象主要包括儿童及青少年服务、老年人服务、妇女社会服务、残疾人康复服务、社会救助、就业服务、心理健康辅导、家庭服务、城乡社区发展，涵盖9个服务领域。对社区综合服务中心的实际运行情况，我们先后走访四个社区的居民和主要领导干部，并查看了综合服务中心的活动记录档案。调查发现，各类活动室日常使用情况并不理想，居民主动来综合服务中心参与活动的人数十分少。某社区图书室的月图书阅读和借阅量平均每天不到一人次，除中心专门组织活动的时间外，中心工作人员多于参与活动的社区居民。同时一些专业机构属于单一的社工机构，社工人员专业服务能力不足，实际工作中仅限于组织一些集体活动，出现了“强制性服务过多，自主诉求的服务难以满足”的现象，村民真正需要的服务提供不足，而不需要机构提供的服务却存在供给过剩，造成社区公共服务供给结构失衡。对此情况，我们走访了一些社区居委会主任，一位居委会主任告诉我们，综合服务中心是政策性要求，主要经费是上级政府支付的，社区主要投入的是场地及少量的资金补贴，在这种情况下，他认为“有比没有好”，将来政府不支付经费了，到那时在根据社区实际情况，没有经费就办不下去了。（二）东莞基层公共

服务平台建设存在问题1.“单兵”不“联动”，“信息孤岛”现象严重调查中发现，在许多社区或者村委会里，基本上承担者类似表1所展示的各种政府机关下沉的兜底性政务工作，并以上下对口的形式对应设置服务工作站或者窗口。这些服务工作站或者窗口独立承担上级机关下沉的工作职能，这样容易出现两大问题：一方面主体分散，管理体制运行机制没有理顺，服务窗口规范性不统一。如对于受理困难群众的低保申请，有的设在人力资源社会保障综合服务大厅，有的设在社会事务窗口。另一方面各主体之间独立服务，彼此之间的信息源不能共享。如社区居民办理各种签证或者证明时需要首先对居民身份进行验证，但是同一时间内一位社区居民在不同窗口办理不同证明时，都必须要进行一次身份验证，出现了重复的工作现象。随着东莞市政府信息化建设的广泛开展，各级政府部门和服务机构根据不同业务需求开发了大量的信息系统并延伸到社区的服务大厅或者窗口，但是这系统彼此独立采集信息资源，单兵作战，各自为政，不联不通，缺乏彼此之间的资源整合和协同，形成了许多“信息孤岛”。特别是在信息采集过程中，对于同一居民来说，必然出现多次采集、重复登记的现象，极大地浪费了人力物力资源等，并给社区居民带来了麻烦，人为地增加了办事成本。

2.“坐等”不“主动”，居民满意度较低“坐等服务”是当前社区服务大厅最常见的现象。在一些相对集中的综合服务中

心的大厅里，经常会发现办事人员少于服务大厅人员，有些服务窗口一天没有接待一位服务对象。抽样调查一个便民服务窗口的日常工作记录，结果显示年人均接待量为1.2；同时，几乎所有的综合服务中心都是采用类似于政府机关上班制度，周六和周日不上班，一些上班族社区居民和新莞人有需要到社区综合服务中心大厅办理服务业务，只能在上班时间请假办理。对这种“坐等式服务”，社区居民满意度很低。针对这个问题的问卷调查结果显示，居民对所居住社区的综合服务情况的满意度普遍较低，如表4所示。在涉及居民生活服务的五项指标中，满意度最高的是“社区文化服务”，但也只有51.2%。其他四项的满地度均不到50%。表4：对你所居住的社区综合服务情况满意度调查（%）如果考虑到“基本满意”的不满意因素，可以看出，社区居民对“社区生活服务”和“社区平安服务”的满意度评价最低。造成满意度较低的主要原因，就是服务的主动性和广泛性不够。同时，在走访中，我们征求社区居民意见，是否同意改变这种“大厅坐等服务”为“网络登记性服务或预约性服务”，社区居民众口称赞；特别是在社区居民生活服务方面，89.5%的调查对象认为，应当统一整合各种资源，建立统一的服务系统和完善的服务体系，向社区居民提供各种社区公共服务项目。3.社区公共服务功能不全，人力资本投入过大调查显示，在政府工作重心下移的大趋势下，各级政府机关纷纷将

涉及村民（居民）的一些工作直接转移给社区（村），社区（村）设立办事机构或者工作站，但是这种工作机构的管理体制和机制没有很好理顺上级政府与社区（村）级组织之间的关系，镇（街）政府机关把社区（村）级组织作为镇（街道办）的下级机构和办事机关，在这种社区公共服务体制机制不健全、服务功能全的情况下，社区（村）级组织的工作量成倍增加，耗费大量的日常工作时间，如表5所示。这些工作耗时耗力，需要社区居委会成员投入大量的人资资本。表5：社区居委会工作量简要汇总4.社区公共服务平台彼此隔绝，利益分享机制薄弱无论是社区综合服务中心的试点建设社区还是传统的村、社区，始终存在与政府关系密切或者直接接受上级政府组织领导的政务性办事服务机构和纯社会性民间的或第三方的社区服务组织，两大系统间相互隔绝，互不协作，难于实现协调共管、有序合作的社会管理目标的问题；政府系统内部出现严重的条块分割，条与条之间有利益争着上、无利益抢着下，块与块之间不相协作，条块两者各自为政，不仅不能实现彼此之间的利益分享以形成社会管理合力，降低了社会管理水平，而且使很多社会需求得不到有效满足，公众诉求受到漠视，社会服务层次较低，方式单一；一些与居民密切相关的深层次社会问题堆积起来，变得难于治理，甚至影响到了社会一定范围内的和谐稳定。同时，社区设置的各类政务机构，类似于政府部门的分支机

构或者是由政府部门管理的财政供给单位，具有“二政府”色彩。他的运行所需要的人力、物力、财力机会完全由政府包揽，这些政府财政供给性的组织机构一方面加重了公共财政支出成本；另一方面，垄断了公共服务的供给与生产，失去了竞争性。由于缺少必要的竞争，提供公共服务质量的内在动力明显不足，实现公共财政配置效率最大化的动力机制尚不完善。2011年以来已经建起的社区综合服务中心示范社区，其运行机制是政府、第三方机构和社区组织共同参与下的共建模式。在实际运行中，大量运行资金来自政府的发包，第三方机构是以购买政府服务的形式参与社区服务，他的直接责任监督者是上级政府机关，不是社区组织，因而综合服务中心与村民自治组织体系之间缺乏有效连接和良性互动，社区组织参与率较低。这些第三方机构在社区服务过程中，很难融入到社区居民之中，始终是游离于这个“社区村民在长期共同生产和生活过程中形成了具有共同利益和价值观

念的熟人社会生活共同体”之外。众所周知，这个“熟人社会生活共同体”里蕴含着丰富社会资本——村民之间密切的互动管理及其持久性的互惠关系网，互动规范，彼此信任、强烈的认同感和归属感。这些宝贵的社区（村）社会资本能够使社区各种资源要素得到增值，或能创造新价值和降低彼此之间的交往成本，可以从而社区有机整合，增加机体行动的能力，提高社区治理的绩效。但是，社区综合服务机构以

“外来人”的身份参与社区服务，就很难利用这种具有较高价值的“熟人社会生活共同体”资源，造成资源的严重浪费。（三）基层民众的夙愿与呼声为准确把握东莞民众对基层社区公共服务建设的意见和对社区公共服务的需求，为东莞基层社区公共服务建设把准脉搏，我们以“你对当今社区公共服务满意度”为主题，开展问卷和走访调查。先后发放问卷500份，回收有效问卷491份，回收率为98.2%；涉及调查对象：社区原住居民（占81%）、租赁房屋暂时居住居民（占15%）、其他（占4%）；在原住居民中居委会干部或者在社区担任一定领导（管理）职务的占57%；调查对象的年龄为18～60岁居民，男女比例1.5:1。同时，我们重点走访了2011年建成社区综合服务中心的社区居委会主任、党支部书记6人，社区综合服务中心和社区服务中心工作人员12人。调查及走访结果显示，从居民对社区公共服务的满意度来看，居民认为社区公共服务“一般”的比例较高，为48.5%；“不满意”的比例为25%；认为“一般”和“不满意”的社区居民占总数的72.5%。说明社区居民对社区公共服务的总体印象不是很理想。就社区政务中心来说，居民普遍反映，社区政务服务中心办事流程复杂，特别是周六、日不上班，带来极大不便，有时为一件事需要来回跑几次。面对“你是否希望政府的各类政务可以通过网络服务，延伸到家庭电脑或者个人手机上”的问题，赞成率高大99.3%。对社区综合服务中心的

不满意，主要集中在“社区综合服务中心提供的服务不全面”“实用性不强”“针对性不强”“费用标准不统一”等等，居民希望有一个集中的控制中心统一对所有的服务要求细化，甚至一些费用可以“通过网络缴费”。对一些社区内的社会工作服务问题，47%的调查对象认为，“仅仅是少数人得到服务”“与自己无关”。由此可见，现存的社区公共服务无论是从实体上还是内容形式上，都必须进行整合，从便民高效的角度进行重新思考和建设。（东莞社会建设研究院供稿）