金融集团监管原则

金融集团监管原则

（中文译稿）

2012年9月

联合论坛

巴塞尔银行监管委员会

国际证监会组织

国际保险监督官组织

中国银监会政策研究局①/译

①本文件由张晓朴、陈璐、毛竹青翻译，刘春航、张晓朴审校，吉玉萍、张莉、吴斌斌、王纯怿、刘瑞霞、

一、背景

2007年爆发的金融危机凸显了金融集团在维护全球和地区经济稳定中的重要地位。金融集团经营范围广、构成复杂，涉及受监管实体和未受监管实体（如特殊目的公司和未受监管的控股公司），给分业监管带来很大挑战。危机显示，现有监管未能全面覆盖金融集团的所有经营活动，也未能准确评估上述活动给金融体系带来的影响和成本。

联合论坛先后在1999年2月和12月发布报告，提出金融集团监管的基本框架（简称1999年版《原则》）①。1999年版《原则》主要解决以下问题：（1）金融集团资本充足性评估方法，包括资本重复计算的认定；（2）促进监管机构之间信息共享；（3）监管机构之间的合作；（4）对金融集团管理层、董事和主要股东的履职评价；（5）对风险集中度、集团内部交易及其风险敞口的审慎管理与控制。

联合论坛在2009年进行的对1999年版《原则》执行情况的内部评估（简称《内部评估》）和报告中，建议对1999年版《原则》进行更新和完善。2010年1月联合论坛发布《对金融规制性质和范围差异的审议报告》（简称《审议报告》）②，总结了金融危机中金融集团监管的经验和教训，再次提出对1999年版《原则》进行后评估和扩充，得到金融稳定理事会（FSB）的支持。

①1999年发布的报告汇编至《联合论坛文件摘要》（2001），参见https://www.360docs.net/doc/c93285672.html,/publ/joint02.htm。

《内部评估》建议对1999年版《原则》的修订主要包括：资本充足性、风险集中度及集团内部交易等内容，以反映行业的发展趋势；建议金融集团监管更加关注特殊目的实体①和金融集团的控股公司，并对“适宜性原则”进行更新完善，以覆盖公司治理方面更多的内容。

《审议报告》列举了金融集团监管的一系列问题②，认为如果这些问题得到解决，将改进金融集团监管。报告建议所有的金融集团，特别是那些跨境经营的金融集团，应纳入监管范围；监管要覆盖金融集团的所有行为和风险，包括对集团层面风险有重大影响的各附属机构（受监管实体和未受监管实体）的风险。报告还指出应弥补管漏洞并防止监管套利。

根据《内部评估》和《审议报告》的建议，2012年《金融集团监管原则》（简称2012年版《原则》）对1999年版《原则》进行了更新和完善。

2012年版《原则》吸收了近期联合论坛的上一层委员会（巴塞尔银行监管委员会、国际证监会组织和国际保险监督官组织）在国际金融监管方面的最新成果。以上委员会认为应将金融集团监管的关注点集中在三个方面：（1）发现并纠正资本的重复计算，如双重和多重杠杆效应；（2）评估集团风险，包括风险传染、集

①参见联合论坛《关于特殊目的实体的报告》（2009年9月），https://www.360docs.net/doc/c93285672.html,/publ/joint23.pdf。

②《审议报告》指出1999年版《原则》应在以下几方面进行更新：（1）确保《原则》考虑自1999年以来行业框架及金融市场的新变化；（2）应对金融集团的业务和风险实行更有效的监测，尤其是对于跨境行为，以及当金融集团的业务部分受到监管、部分未受到监管时；（3）为加强金融集团监管奠定基础，尤其当金融集团或其组成机构具有系统重要性时；（4）促进跨业跨境监管机构间的合作协调；（5）明确各国（地区）监管机构对于金融集团内各实体风险的监管责任和权力；（6) 确保金融集团结构透明，与其业务规划一致，且不妨碍稳健风险管理；（7）尽可能提供可靠、有效的监管行动选择，以应对或避免危机发生。参见

中度、管理复杂程度、利益冲突等；（3）减少监管套利。

需要指出的是，2012年版《原则》支持20国集团（G-20）提出的金融改革计划。这个计划要求通过更有效的监管来强化全球金融体系①。

二、目的

联合论坛发布2012年版《原则》的目的是为各国政府、标准制定机构和监管机构提供一套国际公认的金融集团监管原则，支持对金融集团、特别是国际活跃金融集团的持续有效监管。联合论坛致力于缩小监管差异，消除监管“盲点”，并确保源自未受监管金融业务和机构的风险得到有效监管。2012年版《原则》应当以适当的方式应用于对已有风险的监管，并至少应适用于对大型国际活跃金融集团的监管。

2012年版《原则》对1999年版《原则》的重要更新主要表现在对以下几个方面提供指引：一是政策制定者应赋予监管机构必要的权力、授权和资源，确保监管机构能够对金融集团实施集团范围（group wide）的全面监管（参见监管权力和授权部分）。二是监管机构应通过集团范围的监管（参见监管责任部分），确保金融集团具备稳健的公司治理、资本、流动性和风险管理框架。（参见公司治理、资本充足性及流动性、风险管理部分）。

2012年版《原则》的结构安排便于各国（地区）监管机构①2010年6月26-27日举行的20国集团（G20）多伦多峰会公报指出：“我们已经通过强化审慎监管、促

进风险管理、提高透明度和加强国际合作巩固全球金融体系。第二支柱是有效监管。我们一致认为新的、更强有力的规则必须配以更有效的监管。我们向全球金融稳定理事会（FSB）分配了以下任务：在与国际

货币基金组织（IMF）磋商的基础上，向2010年10月的财政部长和中央银行行长会议提出强化监管的建

在不同的法律框架下持续实施《原则》并对实施效果进行后评估。

2012年版《原则》在许多方面都以1999年版《原则》为基础，具体分为五个部分。它们都建立在经修订的、更广泛的金融集团定义的基础上。同时，为适应不同国家（地区）的不同金融集团的结构情况，《原则》采用非描述性的、更灵活的方法对金融集团进行监管。

（一）监管权力和授权

1999年版《原则》针对金融集团受监管金融机构的监管，重点在于监管信息共享与协作（参见监管责任部分）。

2012年版《原则》设立了新的高级别原则，针对政策制定者和监管机构。该要求可以看作是实施集团范围有效监管的先决条件。新《原则》强调建立清晰的法律框架，赋予监管机构必要的权力、授权和资源，确保其能够独立或与其他监管机构协作，全面行使金融集团范围监管职责。全面的金融集团范围监管应尤其能获得源自集团内未受监管实体（包括未受监管的集团母公司）的风险信息，并且应有能力在必要时采取监管纠正措施。

（二）监管责任

1999年版《原则》针对金融集团受监管金融机构的监管，提出一套监管信息共享原则；为如何确定一个（或多个）协调机构提供指导；并且对于紧急和非紧急情况下协调机构的责任和角色①提出一系列要求。

①参见《监管信息共享原则》（1999年2月）https://www.360docs.net/doc/c93285672.html,/publ/bcbs47c9.pdf和

2012年版《原则》重申监管合作、协调和信息共享的重要性，强调确认集团层面（group level）监管机构的重要性。该监管机构的职责是专注于集团层面的监管并促进相关监管机构之间的合作。新《原则》对监管机构在执行最低审慎标准、监管金融集团活动及必要时采取纠正措施等方面的责任和角色提出了更高要求。

（三）公司治理

1999年版《原则》对公司治理的要求仅限于“适宜性原则”（fit and proper principles）①，并未涉及更广泛的公司治理问题。

2012年版《原则》重申上述原则的重要性，对金融集团相关管理、控制人员的“适当性”（即履职能力）提出更高要求。《原则》通过一系列高标准要求，确保金融集团建立健全公司治理框架。这些要求涉及金融集团的组织架构、董事会和高管层职责、利益冲突的处理、薪酬政策等内容。

（四）资本充足性和流动性

1999年版《原则》明确了金融集团资本充足评估的技术方法和要求，便于监管机构对集团范围资本充足性（capital adequacy）进行评估，并识别资本的双重和多重计算②。

2012年版《原则》在1999年版《原则》的基础上进一步指出在资本评估中充分考虑各类风险的重要性。新《原则》强调监管机构在集团层面资本充足评估中的作用，指出应充分考虑未受①参见《适宜性原则》（1999年2月），https://www.360docs.net/doc/c93285672.html,/publ/bcbs47c4.pdf。

监管的机构、业务及其给受监管实体带来的风险。

2012年版《原则》提出了有关资本管理的高级别原则。这些要求为监管机构及集团内部资本规划流程（capital planning process）提供指引，确保金融集团在整个集团范围内建立健全和实施稳健的资本管理政策。集团内部资本规划流程以良好的董事会和管理层决策、压力测试和情景分析以及充分的内部控制为基础。

2012年版《原则》引入了流动性评估与管理的新要求。新《原则》为监管者提供指引，以确保金融集团准确计量并恰当管理流动性风险，从而满足集团各层面在正常条件及压力情景下的融资需求。

（五）风险管理

1999年版《原则》为监管机构提供指引，以促进金融集团对集团的风险集中度、集团内部交易及其风险敞口进行审慎管理与控制①。

2012年版《原则》重申了建立集团全面风险管理框架的重要性，提出需建立有效的系统和流程来管理和报告集团范围风险集中度、内部交易及其风险敞口情况。新《原则》着重强调金融集团应有能力计量、管理和报告集团所面临的所有重大风险，包括那些未受监管实体和活动所引发的风险。

2012年版《原则》提出了新的更高监管要求，为监管机构①参见《风险集中原则》（1999年12月），https://www.360docs.net/doc/c93285672.html,/publ/bcbs63.pdf；《集团内部交易及其风险敞口原则》（1999年12月），https://www.360docs.net/doc/c93285672.html,/publ/bcbs62.pdf；以及联合论坛报告《集团层面风险集中度识

提供指引，以确保金融集团具备完善的程序和流程，构建良好的集团风险管理文化，制定风险偏好政策，并定义集团风险容忍度，管理新业务及外包业务风险，进行集团范围压力测试和情景分析，审慎加总各类风险，并将表外业务纳入集团监管范畴。

对1999年版《原则》和2012版《原则》更详细的比较，参见附件1。

三、适用范围

2012年版《原则》适用于整个金融集团范围①。对金融集团的定义是：在受监管的银行业、证券业或保险业中，实质性地从事至少两类金融业务，并对附属机构有控制力和重大影响的所有集团公司，包括金融控股公司。

各国（地区）应考虑将这样一类金融集团纳入《原则》适用范围：此类金融集团既从事以上一类受监管金融业务，也实质从事在分业监管框架下未受全面集团范围监管的其他金融业务。

《原则》构建了对金融集团的监管框架。该框架是对现有银行、保险和证券监管框架的补充，而非替代现有的监管框架。《原则》的目标是处理因金融集团跨业经营而导致的复杂性和监管差异问题。

作为一个补充性的框架，《原则》关注金融集团的特有审慎性风险，在分业监管的框架下填补分业监管的漏洞，并未否定分业监管。《原则》致力于缩小监管差异，消除监管“盲点”，确保①根据《原则》，如果一个集团仅从事受监管的银行业、证券业或保险业中的一类业务，并从事其他商业活

对未受监管业务和实体引发的风险进行有效监管。《原则》在尊重国别差异和分业监管的前提下，推动各国对金融集团的有效监管。例如，2012年版《原则》无意推翻或替代现有的分业监管对金融机构资本和流动性的要求。监管机构应尽量避免因监管要求的重复或冲突，增加金融集团不必要的负担。

为了保证金融集团所有潜在风险得到全面监管，应用《原则》对金融集团进行监管时，允许有一定程度的国别差异。有效监管可能要求提高监管者的权力。在适用2012年版《原则》时，某些国家（地区）可能希望完善国内立法以推进原则的实施，但并不是每一个国家（地区）都应如此。

2012年版《原则》强调监管机构要认清金融集团组织体系的复杂性，并了解其可能引发的风险，包括各附属机构对集团整体风险轮廓（risk profile）、财务头寸和集团内部其他机构的影响。

（一）未受监管实体（Unregulated entities）

监管机构应关注金融集团中未受监管实体所引发的风险，这非常重要。未受监管实体包括本集团附属机构及本集团所属更广泛集团的附属机构，不直接受现有金融监管机构监管。未受监管实体可能会对金融集团带来不同风险，需逐一评估、处理。未受监管的机构至少应包括以下几类：（1）经营性或非经营性的控股公司（包括中间控股公司，intermediate holding company）；（2）未受监管的母公司及其附属机构；（3）特殊目的实体①。

评估未受监管实体的影响时，至少应考虑：（1）（直接或间接）参与、影响和（或）具有其他合同义务；（2）关联性；（3）风险敞口；（4）风险集中度；（5）风险转移；（6）风险管理；（7）集团内部交易及其风险敞口；（8）战略风险；（9）声誉风险。

虽然一个特定的未受监管实体缺乏直接的监管部门，但尽可能广泛地考虑上述因素，可以使得该未受监管实体给集团以及集团内受监管实体带来的风险，纳入监管部门对金融集团的评估和监管之中。

（二）监督检查（Supervisory oversight）

本框架并未明确在特定国家（地区），应由谁来进行集团监管、监管权力应如何划分，以及哪个监管机构或权力部门应负责实施或合规检测。这在不同国家（地区）和金融集团而有所不同，应由各个国家自己来决定。需要指出的是，本框架所具有的灵活性，有助于政策制定者和监管部门（包括集团层面监管机构）对金融集团进行适当的监管，并限制监管套利。考虑到各国（地区）法律和监管机构的不同，以及金融集团情况的差异，本框架有意识地没有指定集团层面监管机构和其他监管机构，也没有明确集团层面监管机构的选择程序①。此外，《原则》制定的基础还包括先前发布的对于复杂实体的监管协调制度。

有效适用《原则》应做到：（1）针对每个金融集团确定一个集团层面监管机构，明确其集团层面监管以及促进相关监管机构

合作的责任；（2）确立集团层面清晰、透明的监管流程，包括明确各监管机构的角色和责任；（3）建立有效的监管部门间意见分歧处理机制。

四、术语解释

为帮助阐释《原则》的内容，特给出以下术语的解释。

“董事会和高管层”履行总体上的监督职能和管理职能，其解释应根据各国（地区）的法律规定作出。

“公司”、“法人”包括所有类型的法律实体以及契约关系（如合伙关系）。

“金融集团”的定义在适用范围部分已经作了说明。

“集团”指“金融集团”；“集团范围”指“金融集团范围”。

“集团范围（group-wide）监管”由集团层面（group-level）监管机构以及相关分业监管机构协调合作实施。集团范围监管包括对组成金融集团各附属机构的监管（并考虑这些附属机构与该金融集团以外、但和该集团共同隶属于更广泛集团的实体之间的关系）①。

“集团层面（group-level）监管机构”负责金融集团层面的监管。集团层面的监管包括所有未被相关分业监管（sectoral supervision）所覆盖的集团范围内的所有领域，也包括相关分业监管机构之间的协调合作。

①集团层面监管和集团层面监管者的概念的建立和扩展是基于1999年版《原则》中《关于监管协调员的报告》。这表明指定多个监管者中的一个为“协调员”可能有益于促进信息共享。在许多情况下，协调员是实施并表监管的监管者，或是负责金融集团最大部分的监管者。决定集团层面监管者的具体程序由各国（地区）

“母公司”或“金融集团（或集团）母公司”，除另有规定外，均指对金融集团有控制作用或施加决定性影响的实体（金融集团的母公司可能是最终的母公司，或者是更广泛集团金融子集团的母公司）。

“分业监管”指银行业监管、保险业监管与证券业监管三者其中之一。

“分业监管机构”指银行业监管机构、保险业监管机构与证券业监管机构三者其中之一。

“重要控制人”指累计持有的股权高于一定比例的股东，或者由于直接间接参股、影响以及其他合同关系而具有实质性影响的控制人。

“监管机构”包括分业监管机构，以及其他对金融集团进行单独、集体或协调监督的监管者。一般情况下，包括集团层面监管机构（除非有特别说明需要把集团层面监管机构区分出来）“最终控制人”指“更广泛集团”的母公司（即最终实际控制的母公司）。

“未受监管实体”指不直接受到分业监管机构或集团层面监管机构审慎监管的机构。

“更广泛集团”指金融集团所属的、范围更广的集团，例如一个更大、包含金融集团，也包含其他金融与非金融实体的集团。

五、具体原则

本部分从五个方面来阐述金融集团监管的具体原则。每个原则有相应的实施标准和解释说明。

实施标准是监管机构实施《原则》应采取的措施。

解释说明是对背景、细节等情况的说明，以帮助监管机构更好地理解原则以及实施标准。

（一）监管权力和授权

本部分旨在促进建立充分清晰的监管权力和授权，确保监管机构对金融集团实施有效的集团范围的监管，涵盖所有可能影响金融集团整体或集团内机构风险轮廓、财务状况的实体。尤为重要的是，监管机构应有权处理来自集团或更广泛集团未受监管实体所引发的风险。此外，明确有关监管机构之间合作、协调、信息共享的权力和授权也非常重要。

实施标准

法律框架应赋予监管机构（包括集团层面监管机构）必要的权力和授权，包括：

1(a) 要确认和界定纳入监管的金融集团或实体的范围，特别是那些对受监管实体或金融系统带来风险的机构。

1(b) 对金融集团的重要控制人设定合适的准入标准。

1(c) 要求金融集团建立充分透明的组织架构，以避免阻碍有效监管、恢复或处置。

1(d) 评估金融集团所在的更广泛集团带来的风险和支持措施。

1(e) 获取金融集团母公司和金融集团其他重要关联实体的董事会、高管层信息，评估其对金融集团带来的风险及支持措施。

1(f) 使用多种监管工具用于及时校正，包括但不限于：解决公司治理与风险管理缺陷、资本及流动性短缺、突破集中度限额以及不适当的内部交易等问题。

1(g) 处理危机，包括解决与恢复和处置有关的问题等。

解释说明

1.1为了评估金融集团的风险轮廓，法律框架应针对金融集团母公司及其附属机构的信息收集予以明确授权。这些信息包括记录、审慎报告和统计报表等。同时，还应授权监管机构收集用于评估更广泛集团风险水平和支持措施的必要信息，内容包括风险评估、集团内部交易、风险集中度、公司治理和全面风险管理等。

1.2 法律框架应赋予监管机构充分的执行权（enforcement），确保其可处理金融集团从合规到安全稳健、处置等方面的问题。应充分授权监管机构，对金融集团中的受监管实体（最好还包括金融集团母公司）采取纠正措施或限制措施。

1.3 法律框架应允许监管机构采取管理或处置危机的必要措施，确保金融集团能够被安全、有序地处置。

实施标准

2(a) 法律框架应授权监管机构与其他相关监管机构（包括分业监管机构、跨业监管机构、国内监管机构和国际监管机构）开展密切合作、协调和信息交流。

2(b) 法律框架应授权监管机构与国内外相关监管机构充分共享信息，保障各机构对此类信息严格保密并限制进一步披露。

解释说明

2.1通常会有一个以上的监管机构对金融集团的附属机构进行监管，对于跨境经营的金融集团更是如此。因此，跨境和跨部门的合作与信息共享是集团范围有效监管的关键。为有效实施金融集团监管，需要建立一套法律框架（包括问责），确保监管机构之间保持密切合作与有效沟通，并建立适当的协调机制。

2.2法律框架应授权监管机构建立适当的信息共享、合作和协调机制，以促进有效的集团监管。上述合作与协调可包括设立监管联席会议制度，开展现场和非现场监管合作，对金融集团采取联合执法行动；以及有关判定重要股东、董事、高管人员和其

他关键控制人员适当性的信息共享。法律框架不应妨碍适当的合作和信息共享，并应包括适当的保密要求。

实施标准

3(a) 法律应规定监管机构的监管独立性、问责制及治理架构。

3(b) 应明确界定监管机构的责任和目标。

解释说明

3.1金融集团一般都具有规模大、影响广泛和受公众关注等特征。监管机构应保持监管独立性，免受不当影响干扰。同时，监管机构应设立明确、公开的目标，并对履职情况问责。

3.2任何影响监管独立性的行为，以及影响监管机构获取和配置监管资源能力的行为，都不应当发生。在任期内调整监管机构负责人须公开披露具体原因。确保监管机构在尽职情况下可以免责，确保监管机构治理独立（如独立的董事会），配备充足、稳定的经费，有权制定有约束力的规则。

实施标准

4(a) 应为监管机构配备充足的财务资源，确保其具备适当的人力、技术、知识及信息资源，能够实施全面有效的金融集团监管，包括识别和理解金融集团的风险。

4(b) 监管机构的资金来源使其可以对金融集团实施有效监管，确保其独立性及履职能力不受损害。

解释说明

4.1鉴于金融集团的规模和复杂性，有效监管是资源密集型的。全面有效的金融集团监管要求为监管机构配备充足资源，以开展集团范围风险评估和监测。这可能涉及多个监管部门，还需与相关监管机构进行沟通协调。

4.2 评估监管资源的充足性应考虑一系列因素，包括监管人员数量和技能是否与被监管机构的数量、规模和复杂性相匹配；预算是否足以确保实施监管，并为监管人员配备必要的工具。

（二）监管责任

本部分旨在规定监管机构有效使用实施金融集团监管所需的权力和授权的方式方法。。

实施标准

5(a) 各国应建立清晰、经各方认可的协调程序，确定集团层面监管机构。

5(b) 在确定集团层面监管机构时，应考虑相关监管机构的权力和授权。

5(c) 协调程序应确定一个集团层面监管机构，负责集团层面的有效监管，促进相关监管机构之间的协调，以确保集团范围的有效监管。

解释说明

5.1为确保集团范围的全面监管，应当有且只有一个集团层面监管机构，该监管机构对集团层面监管的有效性负责，并促进相关监管机构之间的协调，以确保集团范围的有效监管。

5.2在确定集团层面监管机构时，应考虑各监管机构的权力和授权。在通常情况下，集团层面监管机构应是负责监管金融集团母公司、实施并表监管或对集团大部分机构进行监管的机构。

5.3确定集团层面监管机构具体职责时，不应认为其他监管机构的职责已转移至该机构。即集团层面监管机构并不代替分业监管机构的职责。相反，

有效的集团层面监管应与分业监管有机

配合和相互补充，从而实现更有效的集团范围监管。

5.4值得注意的是，本框架保留一定的灵活性，以便于政策制定者和监管机构合恰当地监管金融集团，包括确定集团层面监管机构和最小化监管套利的范围。

实施标准

6(a) 应明确每一个相关监管机构在金融集团监管中的目标、角色定位和职责，以提升监管效率和有效性。

6(b) 应明确监管机构之间在必要时的事前信息交流和其他形式的协调机制。

6(c) 应采取措施建立监管机构协调机制，包括信息共享、参加监管联席会议、现场和非现场监管、压力测试以及采取执法行动等方面的合作，以确保有效的集团范围监管。

6(d) 监管机构应建立合适的协调机制，以相互沟通金融集团跨业、跨境的风险敞口情况。

6(e) 监管机构应建立、实施并保持正常及压力情况下的监管协调机制。

6(f) 监管机构应充分了解并遵守法律、信息披露限制，

并对

从其他监管机构处获取的信息实施严格的保密安排。

6(g) 监管机构应协商、制定并实施有关解决监管机构之间意见分歧的安排。

解释说明

6.1集团层面监管机构应牵头负责监管合作、协调和信息共享。建立清晰的程序、明确各监管机构的角色和职责，将有助于提升信息共享、合作与协调的有效性。清晰的监管职责划分和有效的协调对于消除监管“盲点”和监管重叠而言也是必要的。

6.2确定金融集团各监管机构的角色和职责时应考虑：一是金融集团的结构；二是受监管实体及其他附属机构的特点（如规模、行业）；三是金融集团所从事行业的现状和市场地位；四是金融集团各机构所在地及其业务所在地；五是所有相关监管机构可获得的权力、授权、资源及其所在地。对于跨业、跨境金融集团，应建立相应的监管协调机制。

6.3针对正常和压力情形，在跨业、跨境层面建立完善的监管合作协调机制和充分有效、及时可靠的信息共享机制非常重要。基于时效性或重要性的原因，压力情形下的监管安排可能有别于正常情形。监管机构应采取适当的措施，确保共享信息的保密性，这非常重要。

6.4针对重大风险积聚（尤其是跨业风险）和新问题，监管机构应提高沟通和应对的前瞻性，及时、主动提出相应监管措施。其中，定期、稳定的交流机制有利于减少争议。这些争议包括不