法国行政法院的起源及其性质之争

法国行政法院的起源及其性质之争

在某种意义上，法国是现代行政法的发源地，而法国的行政法又是从法国的行政法院中制造出来的。因而就行政法而言，法国行政法院自然占据着无可比拟的地位。行政法院不仅在法国获得法国学者与普通民众热情的支持，甚至在世界范围内，都因其独特的功能与制度，以及有效的运转而得到一致的赞赏。法国行政法院的独特之处在于，在法国这样一个严格执行三权分立的国家，在行政这一领域，却把行政权与对行政的司法审查权和谐的统一在一个国家机构中。这不仅仅是一个个性的问题，而应该视为政治理论中的一项奇迹。这种将行政职能和司法职能相混淆，在宪政理论上是不可想象的。但是它却在法国顽强并且良好的发展起来了。正如任何一项成功的制度后面都有历史传统与政治文化的积淀一样，法国行政法院背后也有其自身的独特的历史智慧与文化解释。

一、法国行政法院的历史沿革

要了解法国的行政法院，首先不得不对其历史演进进行考察。评判一项制度，若仅关注当前，而缺乏历史的纵深，必然会走向偏颇。同样，对于法国行政法院今天的尊崇地位，如果我们不去历史的看待，必然会以为其是一项制度的怪胎。法国行政法院，并非是在短时期内就直接设立起来的行政司法审查机关，它的发展是经历了一个漫长的过程。早在大革命之前的法国，当时的国王参事院（Counseil du Rio）就已经具有行政法院的影子。国王参事院类似于英国封建体制中的王座法院（Curia Regis），但与英国不同的是，它主要是一个负责处理大贵族之间的争议及缓解他们的紧张关系的政治性的仲裁机关。1国王参事院向国王提供法律与行政方面的建议。由于当时把持最高法院的封建贵族热衷于垄断所有的法律事务，最高法院经常撤消国王参事院决定。但不管怎样，此时的法国并没有形成完整的行政审判制度，更不论行政法院。1789年的法国大革命实际上对行政传统进行了一次彻底的割裂。1789年之后，法国的行政审判进入了一个新的时期，与行政审判对应，行政法院也开始了从无到有的发展过程。而在随后的两百多年里，法国的行政审判制度不断发展成熟，行政法院也因此不断地成长起来。为了便于考察，学界一般将法国行政法院的历史进行阶段划分。2

1）从1790年到1799年法国不存在一个专门的行政审判机构来处理行政纠纷。大革命之后，法国首先废除了最高法院对行政权的干预。1790年8月制宪会议颁布了《司法组织法》第13条规定：“司法职能和行政职能不同，现在和将来永远分离，法官不得以任何方式干扰行政机关活动，也不能因其职务上的原因，将行政官员传唤到庭，违者以渎职罪论。”这一条至今在法国仍然有效。由于普通法院的大门向行政纠纷永远的关闭，在这一时期所有的行政纠纷原则上由行政官员自己来解决。在1792年之前是法国国王，1792年君主制被推翻后，是各部部长来处断行政纠纷；其它案件由省督处理。行政官员也是法官，行政机关是自身案件的裁决者。这种权力的存在源于一个重要的理论前提，即：“裁决行政，本身就是行政”。3显然这种情况下不能给个人丝毫的安全感。这一时期被称为行政法官审判时期。

2）从1799年到1872年，法国行政审判进入了保留审判权时期。1799年，拿破仑设立了国家参事院，即现在的法国最高行政法院前身。这一时期，法国的行政法院只享有“间接司法权”（justice retenue）：如果某一公民不服行政机关的决定或者认为某一行政行为侵犯了自己的权利，他必须首先向主管的部长提出申诉。只有当其对部长的决定仍不满意时，才可以向国家参事院提出复议申请。而国家参事院本身不能做出自己的裁决，它只能向部长的上级，即政府首脑，提出解决这一争议的建议，而由政府首脑做出

1 See A. Sheenan, The Parlement of Paris (London,1968),for an authoritative study in English .转引自[英] L·赖维乐·布朗, [英] 约翰·S·贝尔：《法国行政法》，高秦伟, 王锴译。中国人民大学出版社2006年版，第41页。

2 曾繁正等编译：《西方主要国家行政法行政诉讼法》，红旗出版社1998年版，第339页—341页。

3 王名扬：《法国行政法》，中国政法大学出版社1989年版，第554页。

最终的决定。在此期间，国家参事院内部于1806年发展出一个特殊的部门，即“争讼委员会”（Commission du Contentieux），专门负责向政府首脑提供解决行政争议的建议。这一个部门就是后来法国最高行政法院“诉讼部”前身。

3）1870年普法战争之后，当时的国防政府曾一度取消了国家参事院。但是在1872年5月24日，法国议会制定的一部法律中，恢复了国家参事院。更重要的是，法律中同时规定国家参事院以法国人民的名义行使审判权力。这样，行政审判不再属于国家首脑保留的权力，行政审判正式取得独立的地位。国家参事院在法律上成为最高的行政审判机构，具有了法律上的合法性与正当性。

4）1872年的法律并没与对行政诉讼程序进行明确的规定，此前行政案件须首先向部长申诉的惯例仍然存在。由于部长裁决的前置程序，国家参事院对于行政案件仍然无法行使直接的管辖权。到1889年12月，在卡多（Cadot）案中4，法国国家参事院正式废除了向部长申诉的惯例。自此之后，除非法律明确规定了诉讼前置条件，法国国家参事院便可以直接的受理当事人之间的诉讼。这一案件使得国家参事院行政审判权得到正式的确立。国家参事院也正式的成为法国的最高行政法院。自此之后的历次改革都是对行政法院的组织和职权的调整，行政法院的创设过程，已在1889年完成。

（5）1889年后的改革。到1926年，法国开始对省级行政法院进行改革，变一省一个行政法院为数省一个行政法院，全国共设立了22个省际参事院。同时，省长不再兼任省行政法院院长。到1953年，法国又调整省际参事院的地位，使省际参事院管辖扩大到一般权限，作为行政案件的初审法院。并改名为行政法庭。为了减轻最高行政法院的诉讼负担，1987年12月31日，法国根据行政诉讼改革法设立了上诉行政法院，分担最高行政法院大部分上诉审的管辖权。

由上可见，法国行政法院的发展如所有成功的法律制度一样，经历了漫长的历史过程。法国行政法院逐步地从弱变强，从依附于行政机关到相对独立。在这个过程中，法国的行政法院逐步的与实际行政分离，从最初的行政咨询机构，发展成为具有独立审判职能的行政法院。

二、历史背后的博弈

法国为何产生了独立于普通法院之外的行政法院？这是一个让诸多外国学者迷惑

不解的问题。如果不了解真相，当看到一个完整的主权国家，在内部却设立两套法院系统，并且为了解决它们之间的权限争议，再设立一个权限争议法院，我们很容易会发出这种质疑：是过度的机构分权还是政治家狂热的结果？

当一个国家决定对政府的行政行为进行司法监督的时候，它的选择通常只有两个5：一种是将这项司法监督的权力赋予给普通的法院。这是一种盎格鲁—撒克逊式的制度。这在普遍实行普通法制度的英美法系广泛存在。这些国家认为政府不应服从特别法，而应服从普通法。在这些国家即使成立了若干专门的行政法院（比如税务方面）。不过，对它们的判决若提出上诉，仍由普通法法院管辖。另一种则是将这项司法监督的权力赋予已存的普通法院，但是在法院内部实行理讼分开。即如现在的中国，全国只有一套统一的法院系统，但是在法院内部单独设立行政庭，受理行政诉讼。之所以实行这种统一的法院，但理讼分开的制度，是因为这些国家认为政府部门和个人二者服从不同的准则。这种办法有利于在确保只有一种特定行政法的同时，排解诉讼案件分类的难题。但是法国却独辟蹊径，“创造发明”出由行政法官进行监督的行政法院审判制度。事实上，法国行政法院的产生是历史发展的结果。在分析其演进过程中，我们仍然可以发现巴林

4 关于本案的具体内容，可参见胡建淼主编：《外国行政法规与案例评述》，中国法制出版社1997年版，第618页—620页。

5 [法]让·里韦罗、让·瓦利纳：《法国行政法》，鲁仁译，商务印书馆2008年版，第683页—第684页。

顿·摩尔的“社会结构”的理论在此恰如其分的得到阐释。6法国行政法院的产生在某种意义上是法国各阶层互相博弈的结果。

欧洲社会自16世纪开始，传统的农业社会就已经悄然地向工业社会迈进。到17世纪，工商资产阶级逐渐强大起来。在法国，工商阶级中的精英分子为了保障自己的经济利益，开始与开明的土地贵族联盟。新兴的资产阶级与地主同盟，开始控制法国的行政部门，并意图共同攫取工业化中的利益。7而政府为了增强自己的实力，也实施了一些有利于发展工商业的政策。然而彼时的法国仍然是封建领主统治时期。地方的土地贵族是一群保守顽固派。他们不仅长期驻扎在凡尔赛宫玩乐，并且掌控着法国的最高法院以及各省的高级法院。显然，代表工商阶级的行政部门与代表封建贵族的法院之间在利益上难以调和，矛盾重重。在路易十四时代，由于国王的强势地位，这种矛盾并没有凸显出来。但是到了路易十五和路易十六时代，矛盾开始激化。封建势力对于新兴力量的反抗，表现在法院拒绝登记和执行政府进步性的法令。按照当时的法国制度，一切法令在执行之前必须先在各地区的高等法院登记，这种登记相当于现在的公布程序，是法律开始实施的必要条件。法院对于不符合封建利益的法令，利用所谓向国王进谏的特权，拒绝登记。1641年，国王通过圣热尔曼敕令剥夺了高等法院对涉及王室和行政部门的案件的管辖权，而将这一权力交给了由国王任命的王室顾问团。

然而，法国国王仍然不可能脱离司法而获得自己的权威。尽管国王对法院的处处干预不满，但是有趣的是，法国国玺上的国王形象，并不是戎装跨马的战斗英雄，而是端坐王位主持司法的法官形象。国王通过司法机构来管理国家事务，甚至形成中央集权，也依赖于司法。曾在巴黎高等法院任职的政治思想家克洛德·德·塞瑟尔，在1519年出版的《法国的君主制》中论证了有三种力量约束、指导着王权的运用，即宗教、司法和王国基本法律和习俗。他认为司法在法国的权威比其他任何地方都大，高等法院是约束国王绝对权力的主要机构。从一开始高等法院就辅佐君主，国王也一直怀着对司法的尊重，受其约束。在行政官僚系统崛起之际，法院谴责当时的行政制度将“东方专制主义”引向法国。在这种情境下，法院对行政展开阻击就成为理所当然的事。然而，深层的原因或许仍然要追溯到法国的社会中涌动的保守与激进的斗争中去。

在矛盾不断累积的时候，孟德斯鸠的三权分立学说为打破司法对行政的干预提供了理论基础。孟德斯鸠认为一切权力都可能遭到滥用，而防止权力滥用的方法就是用权力约束权力。他认为在一切国家中存在三种权力：即立法权、行政权与司法权。他主张这三种权力应当分开，如果司法权同立法权合而为一，则法官就是立法者，将对公民实施专断的权力；如果司法权同行政权合而为一，则法官将掌握压迫的力量；如果同一个人或同一个机关同时行使这三种权力，则任何自由不能存在；一个保存自由的政体是实行三权分立的政体。8孟德斯鸠的学说对法国革命产生了深刻的影响。但是法国大革命时代的人士对行政权进行了不合法律逻辑的理解。革命者们认为行政权包括实际行政与行政诉讼。它们都属于行政权的行使。根据分权学说，司法是不得干预行政。这样普通法院也就无权受理行政诉讼案件。因而孟德斯鸠的学说在客观上促使法国在普通法院之外寻求另一套审判体系来解决不断涌现的行政纠纷案件。国家参事院就在这种背景下应运而生。

三、是司法部门还是行政部门？

6 摩尔认为一国的现代化进程的样式是由前资本主义时期的王权以及封建贵族、农民阶层、工商资产阶级的精英分子的各种关系所决定的。关于摩尔的论述可以具体参见[美]巴林顿·摩尔：《民主与专制的社会起源》，拓夫、张东东、杨念群、刘鸿辉译，华夏出版社1987年版。

7 [美]巴林顿·摩尔：《民主与专制的社会起源》，拓夫、张东东、杨念群、刘鸿辉译，华夏出版社1987年版，第3页。

8 [法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上），张雁深译，商务印书馆，1961年，第155页

革命党人对分权学说宽泛的理解造成的直接后果是行政纠纷在行政系统内部寻求

解决。这就造成了一种尴尬的局面：法国行政法院是行政机构，但是却对行政案件进行司法裁决。这貌似是对三权分立的否定，也似乎违反了“任何人不得做自己的法官”的自然正义原则。无怪乎英国著名宪法学者戴西（Dicey）曾认为法国行政法不符合“法治”的原则，并指责法国行政法规定政府与公民之间发生争议不受普通法院管辖而由行政法院管辖。9

事实上，拿破仑在设立法国行政法院前身——国家参事院时，其初衷本是打算让“为国家元首提供政策和立法建议，起草法律和行政规章草案，并解决行政管理过程中所可能出现的棘手问题。”而其中的“解决棘手问题”这一功能后来演变成了行政审判权。10尽管国家参事院逐渐取得了完整的行政审判权，但在法国三权分立的政治架构中，他仍然是一个行政机构而不是司法机构。11这主要体现在以下几个方面：（1）法国国家参事院在取得审判权的同时并没有放弃其它的行政权力，迄今为止，它既是行政部门的顾问，有时裁断涉及行政部门的纠纷的法院。（2）国家参事院的院长一直是由行政首脑担任，在第五共和国时期，法国总理兼任国家参事院院长，而司法部长则代表总理主管日常事务。（3）国家参事院诉讼部的行政审判人员都是国家公务员，他们的职业教育得自法国国家行政学院，而不是国家法官学院。12

即使在行政法院获得完整的行政审判权的今天，法国最高行政法院作为政府的咨询机构的功能并没有削弱。部长们对政府工作中遇到的任何问题，都可以向最高行政法院进行咨询。1988年以来，最高行政法院开始对带有普遍性的问题进行研究。并且每年做出一份国家年报。1992年起，法国政府将编写欧盟文件的工作，交给最高行政法院，在修改马斯特里赫特条约时，最高行政法院把立法文件按照宪法的要求提交给国会。在行政法庭，情况有些不同，其仅被偶尔的向省长提供法律建议。1996年，省长的请求是114件，海外省的请求是20件。13在行政法院系统中，行政上诉法院是唯一的只行使行政审判职能，而不承担向政府提供咨询意见的职能。随着行政事务的增长，行政法

9 杨海坤：《对香港行政法的观察与思考》，载《行政法学研究》1996年第1期，第28页。

10 郑戈：《法国的行政法治之路》，载应松年、袁曙宏主编《走向法治政府》，法律出版社2001年版，第93页。

11 王佑勇、王诚：《法国行政法院及其双重职能》，载《法国研究》，第121页—130页。

12 正是基于上述原因，有的学者主张将“法国最高行政法院”译为“国家参事院”。最高行政法院不能反映出它所

承担的行政审判和政府顾问的双重职能。具体参见郑戈：《法国的行政法治之路》，载应松年、袁曙宏主编《走向法治政府》，法律出版社2001年版，第97页。

13 [英] L·赖维乐·布朗, [英] 约翰·S·贝尔：《法国行政法》，高秦伟, 王锴译。中国人民大学出版社2006年版，第56

页。

14 数据来源https://www.360docs.net/doc/fd6409086.html,/fra/aboutfra/fggk/200603/5309.htm

在这类咨询事务中，行政法院十分重视起草法律提案的质量和方案的法律规范性，而且，从行政角度，充分重视这些文件的时机性。至于政府所选择的政策，行政法院历来不加任何评论。而以最佳方式确保这些政策付诸实施，才是它的真正使命。最高行政法院的法官接受的行政管理的教育背景也确保了他们在此类事务中具备专业的处理能力。

法国最高行政法院为了履行其咨询与审判的两种职能，其在内部分设了行政部、诉讼部和一个1985年设立的调研部（调研部的前身是“报告委员会”）。在行政部内部又分设了四个部门，分别负责内政、财政、公共工程和社会事务。尽管内部存在这样的部门划分，但是这些部门之间并没有彼此的独立行事，而是作为一个整体在发挥作用。诉讼部的人经常会应邀参与立法草案的讨论，而行政部和调研部的人员也可能参与到某些涉及其专业领域的行政审判中。15

正是这样一个极具行政色彩的机构，却承担着对行政管理的司法监督职能。那么司法的独立性以及司法与行政的界限又在哪里呢？这大约是每一个初次接触法国行政法院的法律人都会发出的疑问。但是对法国人而言，这根本算不上是一个问题，他们并没有把注意力放在行政与司法的分野上，而更看重行政法院的专业性与权威性。这种将行政职能与行政司法审查职能糅合在一起，却恰恰契合了法国的政治文化。法国行政法院在历经了5次共和制、两次帝制和15部宪法之后，仍然存在下来，并且不断获得发展的事实本身证明了它获得为法国人民所认可的正当性。在法国人看来，行政职能和司法职能的相互渗透是一件好事。如果行政法官不接触实际的行政管理活动，如果他们不去了解公共行政职业的需要和外在约束，他们就会丧失审理行政案件所必需的专业背景。正是最高行政法院在行政管理方面的专业所长，使得它一方面作为法国行政系统的“良心守护人”和智囊而不断发掘和维护一套系统的、统一的和内部逻辑一致的行政惯例和行政规则，从而维护行政部门的权威性和正当性；另一方面，又通过承接违反行政伦理和行政规则的行政行为而“训练和教育”法国公务员的严格守法精神。通过将这两种职能完美的结合在一起，法国最高法院作为行政部门的一分子而为本部门赢得了声誉与尊重。16

我们一直担心法院与行政走得太近，而妨碍司法的独立判断。但是在法国，人们似乎并不担心。他们将最高行政法院视为一个独立的精英集团而加以尊重。最高行政法院也确不辜负法国人的期望。它的组成被视为其成功的秘诀。最高行政法院招募的人员通常是来自于国家行政学院毕业的精英。国家行政学院本身被视为培养国家政治精英的摇篮，它每年只招收100名左右的学生更是确保其成为一个排外的精英俱乐部。最高行政法院的声誉与威严在其地理位置上也得到体现。“它坐落在皇宫，这是一个历史悠久的、美丽的、毗邻罗浮宫的建筑，横跨Rivoli街或者毗邻Valois大厦，那里有一个小瀑布。”17这种地理位置上的优越更加的有助于引发强烈的精英意识。这又在客观上保证了最高行政法院尊崇的地位，维护了其作为司法裁判者的威严与信誉。

如此一个契合法国国情与政治文化的行政司法制度使得法国的公共行政部门在合

法与效率之间保持着一种理性的均衡。如此一项运作良好的制度，怪不得法国人不愿舍弃，而且也引起其它各国的艳羡。关于它的纯粹的理论与法治原则的争议似乎在现实中显得毫无意义。

15 郑戈：《法国的行政法治之路》，载应松年、袁曙宏主编《走向法治政府》，法律出版社2001年版，第95页。

16 郑戈：《法国的行政法治之路》，载应松年、袁曙宏主编《走向法治政府》，法律出版社2001年版，第94页。

17 [英] L·赖维乐·布朗, [英] 约翰·S·贝尔：《法国行政法》，高秦伟, 王锴译。中国人民大学出版社2006年版，第57

页。