进一步规范城乡建设用地增减挂钩试点工作 促进土地节约集约利用

随着工业化和城镇化的推进，城乡建设用地的供求矛盾在一些地区越来越突出，耕地保护压力不断加大。

为引导城乡建设集中、集约用地，国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）中提出“鼓励城乡建设用地整理,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”的政策，十七届三中全会在《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出在土地管理中要坚决落实两个最严格的制度，就是要落实最严格的耕地保护制度，坚守18亿亩耕地红线，落实最严格的节约用地制度，从严控制城乡建设用地规模。

2000年以来，在大量促进土地集约利用探索中，逐步提出了“城乡建设用地增减挂钩”政策，部分地区为解决经济发展用地需求与土地供应不足之间的矛盾，在基本农田和耕地受到严格保护的情况下，开始把重点转向到农村建设用地，尤其是农民的宅基地。

典型做法是针对农村居民点规模小、数量多、布局分散、环境质量低劣、土地利用率低等现象，开展农村建设用地整理，改造旧村庄，用腾退出来的农村建设用地置换经济发展用地指标。

为了稳妥推进城乡建设用地增减挂钩，2005年国土资源部组织先行开展挂钩试点工作，相继出台了《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》、《关于进一步规范城乡建设用地增减相挂钩试点工作的通知》、《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》, 对城乡建设用地增减挂钩试点工作进行了规范。

一、城乡建设用地增减挂钩试点的成效自2006年以来，国土资源部共开展三批城乡建设用地增减挂钩项目，其中，前两批试点项目直接由部批准，第三次试点由部向有关省（区、市）下达周转指标，由省国土资源部门确定试点项目并报部备案。

三批挂钩试点项目共下达周围指标43万亩，涉及省份共24个。

据了解，到2009年底，第一批试点已拆旧复垦5.85亩，约占下达周转指标的80%；第二批试点已拆旧复垦3.84亩，约占下达周转指标的33%；各地正在组织编制第三批试点实施方案。

城乡建设用地增减挂钩试点工作取得了如下初步成效：一是耕地得到有效保护。

天津市第一批试点已如期完成土地复垦工作，实现了耕地动态平衡。

按照挂钩试点专项规划，农村宅基地复垦后的耕地与周边耕地接连成片，便于实施农业规模化和产业化进程，在保护耕地的同时，促进了农业生产效益的提高。

东丽区华明镇永和村复垦后建成设施农业示范园，亩产效益万元，较之传统农业提高了10倍。

二是节约集约用地水平极大提高。

天津市第一批挂钩试点5个项目的拆旧区涉及37个村，人口66391人，占地1282公顷，人均用地193平方米。

通过实施挂钩试点，将37个分散的村落人口集中，仅使用土地433公顷即可解决农民安置问题，安置区人均用地降至65平方米，节约土地近65％。

三是用地布局得到优化。

天津市以城乡增减挂钩为平台，积极推进小城镇示范建设，实现了农民居住社区、示范工业园区、农业产业园区三区统筹、联动发展。

进一步加快了农村人口向小城镇集中，工业向园区集中，农业向设施农业集中，优化了用地结构和布局。

四是推进了城乡统筹发展。

通过挂钩试点，人口向小城镇集中，政府公共服务的功能进一步发挥，道路管网设施、市政公用配套设施进一步完备，教育、医疗、娱乐等服务基本实现了城乡均等化、农民工作、生活便利化，农村环境面貌焕然一新，城乡发展的差距迅速缩短。

2008年4月，天津市东丽区华明示范镇在全世界87个城市106个参选项目中，成功入选2010年上海世博会城市最佳实践展区。

五是农民生活质量得到提高。

通过挂钩试点项目的实施，解决了广大农民的长远生计，农民家庭财产和收入大幅增加，实现了“安居、乐业、有保障”。

以天津市东丽区华明镇为例，农户平均现有宅基地和房屋估价4至5万元，到新建小城镇置换一套80多平方米的住宅，价值超过30万元，农民家庭财产增加20多万元。

农民迁入小城镇后，就业更多地向二、三产业转移，收入明显提高。

二、问题和隐患随着城乡建设用地增减挂钩试点工作的开展，有一些问题和隐患需要引起注意并研究解决：一是复垦区复耕土地的产权归属问题。

有的地方将原宅基地复垦之后的土地收归当地乡镇所有，有的地方将之归原村集体所有。

归当地乡镇政府使用的，是否应按规定办理征地手续，土地增值的收益如何返还给农民等方面的法律依据比较模糊，有关规定缺失。

二是挂钩项目区拆迁农民安置与权益保障。

挂钩试点开展的时间还不长，地方政府在实施挂钩的过程中，注意力主要集中在农民搬迁意愿、能否如期复垦拆旧区，是否能按时归还周转指标上，对搬迁农民宅基地和建新占用承包地的补偿标准、承包地复垦后承包权分配、挂钩项目区内发展产业的权益是否让农民共享等问题，没有深入研究，事实上这也是挂钩实施后如何管理的问题，要推广挂钩实施的范围，还需要在农民权益的保障问题上继续总结和创新，继续深入研究和试点。

三是耕地数量虽能做到不减少，但耕地质量难以有提高。

部分试点缺少推进复垦工作的有效措施。

经批准开展的挂钩试点项目单位在争取周转指标时十分积极，但对拆旧、复垦的重视程度不够，加之土地复垦是一项系统性工程，效益显现时间较长，工作开展效果不能立竿见影，在土地复垦方面手段少，措施弱，制约了土地复垦工作顺利开展。

复耕后的耕地质量有待于进一步培育和提高。

部分挂钩试点项目复垦的耕地数量达到了归还指标的要求，但因肥力的培育需要较长时间，复耕后的耕地质量较低，有待于进一步改造。

四是项目区设置与土地利用总体规划衔接不够。

由于上轮编制的土地利用总体规划没有考虑挂钩工作，现在部分地区的规划修编仍处于前期研究阶段，很多县或乡镇的村镇体系规划尚未进行。

土地整理规划与土地利用总体规划、城市规划、城镇规划等规划相脱节，有的挂钩项目区安排与未来城镇布局、结构、发展方向还不能衔接。

三、建议一是科学做好挂钩试点规划。

目前全国都在开展新一轮土地利用总体规划修编工作，挂钩专项规划要与土地利用总体规划、村镇规划、土地开发整理规划相衔接，以引导挂钩试点工作稳步有序地开展，值得进一步研究。

二是协调挂钩试点各项政策。

进一步加大与国家发改委、财政部、国土资源部、住房建设部相关部门的协调力度，协调好各种政策。

明确减免挂钩项目区“两费一税”（新增城镇建设用地有偿使用费、耕地开垦费、耕地占用税）。

进一步明确挂钩试点在税收、土地使用权证、行政许可等方面也办理相应手续的有关规定。

总结试点工作取得的经验，对一些成熟的管理办法和规定要上升到法律法规的高度。

三是积极探索后续管理新思路。

随着挂钩政策的深入推进，涉及的村庄合并、农村集体经济资产的权益分配的变更和社区管理等问题逐渐显现出来，必须探索产权管理的新思路，明确土地权属，鼓励有条件的地方实行农村集体土地折股量化，农民参与股权分红。

四是进一步加强复垦工作。

研究制定能够切实快速推进复垦工作的措施，确保指标挂钩周转中耕地数量不减少，质量有提高。

进一步加大监督管理力度。

加强挂钩试点项目监理制度建设，项目实施进一步规范化，可采取国际惯例招标有资质的监管单位，对项目建新、拆旧、复垦等进行全程监控，对项目资金使用情况进行严格审核。

强化上级政府和部门对下级政府和部门项目参与过程中的监督检查。

一场让农民“上楼”的行动，正在全国二十多个省市进行。

拆村并居，无数村庄正从中国广袤的土地上消失，无数农民正在“被上楼”。

各地目标相同：将农民的宅基地复垦，用增加的耕地，换取城镇建设用地指标。

他们共同的政策依据是，城乡建设用地增减挂钩。

记者调查发现，这项政策被地方政府利用、“曲解”，成为以地生财的新途径。

有的地方突破指标范围，甚至无指标而“挂钩”，违背农民意愿，强拆民居拿走宅基地。

演变为一场新的圈地运动。

宅基地转化后的增值收益，被权力和资本“合谋”拿走。

农民则住进了被选择的“新农村”，过着被产生的“新生活”。

各地规模浩大的拆村运动，打着各种旗号，例如城乡统筹、新农村建设、旧村改造、小城镇化等。

也有对应政策推出，诸如“村改社”、“宅基地换房”、“土地换社保”等等。

按照国土部文件，“增减挂钩”是指，“将拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城镇建设的地块(即建新地块)等面积共同组成建新拆旧项目区，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积……节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。

”也就是，将农村建设用地与城镇建设用地直接挂钩，若农村整理复垦建设用地增加了耕地，城镇可对应增加相应面积建设用地。

城乡建设用地增减挂钩，必须获得国土部批准，得到相应周转指标后，才能开展。

指标是“借”，3年内要以复垦的耕地“归还”。

根据国土部的试点管理办法，增减挂钩严禁违背农民意愿、大拆大建。

但在一些地方，强拆民房，强迫农民“上楼”的事例，已有发生。

“十二五”规划建议中为什么要突出提出预防和治理城市病呢？中国的城市化水平，1980年是19%，今年大概是47%到48%，预计到2025年城市化率将达到60%左右，我们一方面面临着新一轮的城市发展机遇，同时也面临着非常严峻的挑战。

这个挑战就是大城市病和特大城市病，而且我们的一些大城市正在经历这种病。

因此面向未来，基于我们现在的发展模式，从战略的高度前瞻性地考虑这个问题，是非常有必要的。

我认为城市病的本质就是城市资源环境的承载力和城市化发展规模的匹配度失衡。

城市的资源环境是有一定承载能力的，随着城市的膨胀，城市的资源环境越来越不能适应城市的良好发展。

另外，城市组织管理落后于城市化过程也是造成城市病的重要原因。

我们还可以找出更多的原因来解释城市病产生的机理。

但是，从本质上讲，城市病是城市资源环境承载力和城市化发展规模的矛盾。

城市病的治理目前我们正处在城市化加速发展和城市病显形的阶段，随着城市人口不断膨胀，我们面临的问题越来越突出，所以应该对威胁城市发展过程的城市病予以足够的重视，及早采取多种方式完善城市系统，使得城市慢慢进入良性循环阶段，千万不要等城市病积重难返的时候再去治理。

对于城市病的治理，我有四点建议。

第一，合理确定城市开发边界，提高建成区人口密度，防止特大城市面积过度扩张。

从国家层面讲确实需要基于资源环境承载能力来建立城市空间的发展布局规划，鼓励资源环境承载能力强的地方多发展，鼓励资源环境承载能力差的地方要优化发展。

第二，加强城市公用设施建设。

这一点不用过多解释。

国外很多大城市治理城市病也很重视公用设施、公共交通系统的作用。

第三，要树立以人为本、城市治理的理念。

在我们城市提供公共服务的过程中，要树立新型城市治理的理念。

要改变过去城市治理的传统管理意识，也就是治理者和被治理者意识，更多地强调在提供公共服务的过程中让公众以不同的方式从不同的角度参与。

比如我们驾私家车时往往发现很多道路开车特不方便，因而就会有一些抱怨，不知道这路是怎么设计、怎么修的，这里面就是缺少社会决策公共参与的问题。