行政执行成本与行政成本控制

行政执行成本与行政成本控制王庆仁 对行政决策阶段的行政成本问题,笔者曾在拙文《行政决策成本与行政成本决策》(载《中国行政管理》1997年第4期)中提出一些陋见。

在行政管理实践中,紧接着行政决策环节便是行政执行,在行政执行阶段同样要耗费一定的人力、物力、财力,笔者称之为“行政执行成本”。

另外,从行政成本的角度看,自行政决策阶段作出行政成本决策以后,对行政成本的管理、控制工作也需随之跟上。

本文拟对行政执行成本与行政成本控制这两个问题作粗浅分析。

一、行政执行成本对行政执行及其在行政管理过程中的地位等问题,目前理论界的看法并不一致。

有些行政管理学工具书中还没有“行政执行”的条目,不少行政管理学教科书中也无“行政执行”的章节,有些论著虽然论及“行政执行”,但在观点上也不尽相同。

依笔者之见,对“行政执行”概念可作广义和狭义两种理解:广义的行政是指行政主体执行权力机关所作决策的行政活动,在这个意义上,一切行政管理活动,即行政管理的全过程,都可理解为行政执行;狭义的行政执行则是指在行政管理过程中行政主体为使行政决策付诸实施以达到预期的行政决策目标而进行的活动,在这个意义上,行政执行与行政决策等并列,都是行政管理过程中基本的独立的环节。

本文从狭义的角度理解与讨论行政执行。

行政执行是行政管理中的一个关键环节,它直接决定着行政决策目标的实现以及行政管理任务的完成。

对于行政主体来说,行政执行是一种需要花费其大部分时间和精力的经常性活动。

由行政执行的重要性与经常性所决定,认真研究行政执行过程中怎样才能消耗尽可能少的行政执行成本而尽可能理想地实现预期的行政决策目标,自然具有不可忽视的意义。

这当然要从分析行政执行成本的构成入手。

所谓行政执行成本,就是行政主体在实施行政决策,实现行政决策目标的全过程中所耗费的人力、物力、财力的总和。

其基本构成是行政执行组织成本和行政执行活动成本。

为保证行政执行活动的顺利进行,从而保证行政决策目标的实现,首先必须设立必要的行政执行机构,配置合适的行政执行人员,在这方面投入的行政成本便是行政执行组织成本。

行政执行活动的全过程,大体可分为计划、实施、总结三个阶段,其间所耗费的行政成本即为行政执行活动成本,与上述三个主要阶段相对应,它也分为三部分,即:计划成本、实施成本、总结成本。

行政执行过程就是执行行政决策的过程,但是,执行行政决策,尤其是执行比较重大的行政决策,往往不是一个消极、机械的复写性过程,而是一个积极、能动的创造性过程。

因此,它一般还需要行政主体从客观实际情况出发,科学地编制出符合行政决策要求的行政执行计划,具体安排一定的人力、物力、财力,确定比较理想的执行程序和方法,并制定有关的规章制度,以保证行政决策目标的圆满实现。

行政执行计划的编制,在行政执行过程中十分重要,除了一些简单的、重复性的、机械的行政执行活动,这一工作可以说是不可缺少的,否则便会导致行政执行的无序与混乱。

在这一阶段消耗的行政成本即是计划成本。

行政执行计划制定好以后,便进入计划的实施阶段。

这一阶段是行政执行过程的主体阶段,主要有行政指挥、行政沟通、行政协调、行政控制等环节。

在这一阶段所耗费的行政成本乃是实施成本。

行政执行计划完成后,还要从行政执行的结果中对行政管理工作进行分析,肯定成绩,指出问题,总结经验教训,以便改进今后的工作,并对行政主体实现行政决策预定目标的行政行为从行政质量和行政效率两个方面进行考核,依据考核结果,对行政主体作出实事求是、恰如其分的评价,并实施合理的奖惩。

要做好总结、考核、奖惩等工作,无疑也需要消耗一定的行政成本,这就是总结成本。

通过以上对行政执行成本基本构成的分析可以看出,在行政执行过程中,要做到以尽可能少的行政执行成本的投入换取预期行政决策目标尽可能理想地实现的产出,以下几个问题必须引起我们的高度重视、认真研究并在实践中切实加以解决:第一,精兵简政。

必要的行政执行机构和合适的行政执行人员是行政执行的组织保证,由于行政执行成本一般是随组织机构、工作人员数量的增减而增减的,所以为节省行政执行成本,在设置有关机构、配备有关人员时,一定要从精从简,真正做到精兵简政。

早在抗日战争时期,毛泽东同志就提出了“精简、统一、效能”的原则。

党的十五大进一步强调要“根据精简、统一、效能的原则进行机构改革”。

笔者认为,所谓“效能”原则,实际上就是要求政府以尽可能少的行政成本取得尽可能好的行政质量与行政效率。

效能与精简是紧密联系、辩证统一的关系,精简是效能的必要条件,效能是精简的必然结果。

第二,健全法规。

在行政执行过程中,为降低行政执行成本,实现行政决策目标,还须加强有关法律和规章制度的建设。

例如,在组织建设方面,要完善中央与地方各级组织法,制定部门组织法和机构编制法;在机构职能方面,要按照社会主义市场经济的要求,转变政府职能,在机构职能真正明确的基础上,还要进一步健全岗位责任制,落实行政首长负责制;在运行机制方面,要不断完善办事程序和运行规则;等等。

一句话,要努力做到十五大提出的“实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化”,形成依法行政、按章办事的好政风。

这样既能有效地节省行政执行成本,也能有效地减少推诿、扯皮、内耗等现象,从而提高行政管理水平。

第三,重视信息。

现在理论界已普遍认为行政信息是行政管理的基本构成,耗费必要的行政信息成本已成不言而喻之事,要使这一成本的效用得以充分有效的发挥,在实践中就一定要真正重视行政信息并努力提高行政信息管理的水平。

第四,科学考核。

行政执行活动成本中的总结成本主要是考核成本和奖惩成本。

在行政执行过程的总结阶段,对行政主体进行科学的考核是必不可少的重要环节。

考核无疑需要成本,只有科学地考核,才能使考核成本真正发挥其效用。

如何提高考核的科学化水平,这是一个非常值得研究的问题。

对行政主体的考核决不能忽视行政成本因素,因为在行政管理过程中,无时无刻不在耗费行政成本。

但现实生活中对行政主体的考核,往往比较注重行政主体所完成工作的数量和质量,而不太注重该行政主体完成这些工作到底耗费了多少行政成本,以及这些工作的实际效用、长远效益,应该说,这样的考核是不够料学的。

第五,合理奖惩。

在行政执行过程的总结阶段,奖惩与考核这两个环节紧密相连,缺一不可。

离开考核,奖惩便失去依据;离开奖惩,考核也将失去其意义。

实施奖惩当然需要成本,但是只要我们依据考核结果合理奖惩,就能极大地调动行政主体的工作积极性。

二、行政成本控制由于行政管理中的一切行政行为都需要耗费行政成本,所以行政管理工作的各个环节自始至终都存在行政成本管理、控制问题。

行政成本控制要求经常将行政管理工作中实际发生的行政成本与行政成本决策确定的投入标准进行比较,以及时发现产生的偏差,如果发现偏差,则应及时查明产生偏差的原因,并根据原定标准和现实情况迅速采取纠正措施,把出现的偏差解决于萌芽状态,使实际形成的行政成本最终仍能控制在原定投入标准之内。

发生偏差的原因不外客观与主观两个方面,客观原因主要是客观外界情况发生了变化,原定投入的行政成本标准已不能适应新的变化了的情况,这时一般需要修正原先的行政成本决策;主观原因主要是行政主体管理不善,或是缺乏行政成本意识,在行政活动中大手大脚,甚至挥霍浪费,等等,这正是行政成本控制的主要目标所在。

笔者认为,要搞好行政成本控制,必须切实加强以下几个方面的工作:第一,科学确定标准。

在行政决策阶段,对决定投入的行政成本一定要进行科学的论证,这样才能为行政成本控制确定一个相对科学合理的标准。

如果行政成本决策缺乏科学性,那行政成本控制便失去了坚实可靠的基础和依据,实践中这项工作也就无法有效进行。

第二,改善管理措施。

对于不能进行科学管理的行政主体来说,再多的行政成本也会不够用,相反,如能改善管理措施,则可节省一定的行政成本。

在80年代,由彼得 格雷斯领导的一个调查小组曾对美国政府部门作了历时十八个月的调查,他们在调查报告中就美国政府如何减少浪费提出了2500条建议,并预计如果这些建议得以实施,三年内可为政府节约4244亿美元的经费,而且其中27%只要对现行的管理措施加以改善便可获得。

很清楚,改善行政管理,努力实现科学化管理,可以说是最积极、最有效的行政成本控制措施。

第三,严格审批手续。

必须建立健全有关行政成本使用的规章制度,对于比较重大的以及容易产生漏洞的行政成本支出项目,一定要严格审批手续,并明确批准人和使用人的有关责任。

这样做的好处,不仅加强了事中控制,而且也为事后控制做好了一部分基础工作,如果出了问题,也便于追查处理。

第四,加强审计监督。

审计监督是国家行政管理法律监督的重要组成部分,审计机关是进行财政财务收支监督的专门机构,在行政成本控制工作中,一定要充分发挥其监督制约作用,对于行政主体在行政成本方面的违法违纪行为,一经发现,立即查处,以防行政主体奢侈浪费、损公肥私、以权谋私等不正之风和腐败现象的蔓延。

(责任编辑　平原)。