政府重大投资决策法律规制研究

行政与法政府重大投资决策法律规制研究□王喜珍（河南省政法管理干部学院，河南郑州450002）摘要：政府重大投资决策要实现科学化和民主化的基本要求就必须受到法律制度的规制。

在政府重大投资决策中，首先，要依照《政府信息公开条例》的规定公开所有信息；其次，要通过民意调查和听证制度保障公众的充分参与；再次，要通过制度建设发挥专家论证的作用；最后，要拓宽对政府重大投资决策的监督范围，建立法律责任追究机制，以此保障政府重大投资不失误或少失误。

关键词：政府重大投资决策；科学决策；民主决策中图分类号：C934文献标识码：A文章编号：1007－8207（2009）08－0034－03收稿日期：2009－05－10作者简介：王喜珍（1967—），女，河南禹州人，河南省政法管理干部学院讲师，研究方向为行政法学。

为抵御国际经济环境对我国的不利影响，2008年11月5日，温家宝总理主持召开国务院常务会议，会议确定了当前进一步扩大内需、促进经济增长的十项措施。

总投资约需4万亿元。

①面对4万亿元的巨额投资，全国各地会具体投资于哪些工程项目是众人关注的焦点。

“决策失误比腐败更可怕”，国家审计署署长李金华在2005年全国审计工作会议上说，“有的领导干部贪污几百万被判了刑，大家拍手称快，但有的领导大笔一挥造成决策失误，可能一下就损失十几个亿，比贪污腐败更可怕。

”［1］根据世界银行估计，“七五”到“九五”期间，我国因决策失误而造成的资金浪费和损失约高达4000亿到5000亿元。

［2］4万亿的投资，在全国各地，会由当地政府根据各地情况建设很多项目，具体到每一个项目，都是当地政府的重大决策。

因此，如何用法律制度保障政府决策不失误或少失误将成为问题的关键。

决策的科学化和民主化是对政府决策的基本要求，决策的法制化更是根除个别领导随心所欲地“拍脑门”上项目导致决策失误的一剂良方。

在政府重大投资决策中，如何用法律制度加以规制是本文所要探讨的核心问题。

一、政府重大投资决策的信息要公开2008年5月1日起施行的《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《政府信息公开条例》）规定了政府应当公开的信息。

比如：第9条规定的涉及公民、法人或者其他组织切身利益的、需要社会公众广泛知晓或者参与的；第10条规定的重大建设项目的批准和实施情况；第11条规定的城乡建设和管理的重大事项、社会公益事业建设情况等事项信息都是政府应当公开的信息。

信息公开是公民有效参与的前提，信息公开的程度和获取信息的途径直接影响公民参与的广度和深度。

美国司法部长克拉克在1967年《情报自由法》即将实施时所作的一份声明的序言中指出：“如果一个政府真正地是民有、民治、民享的政府的话，人民必须能够详细知道政府的活动。

没有任何东西比秘密更能损害民主，公众没有了解情况，所谓自治，所谓公民最大限度参与国家事务只是一句空话。

”。

［3］（p959－960）对于政府重大投资决策而言，信息公开显得尤为重要。

政府对重大投资信息进行公布，让公众广泛参与讨论后再根据情况作出决策，这将使政府的决策过程在阳光下进行，不仅能够减少权力滥用的机会，也能充分体现政府决策活动的透明度和权威性，还能最大限度地满足公众的知情权和参与权。

政府重大投资决策应公开的信息，从范围上讲，应依照《政府信息公开条例》的规定，除依法应当保密的外，投资事项、依据和结果都必须公开。

如果从决策的阶段上看，应该包括事前、事中和事后三阶段。

事前公开指的是政府应及时在媒体上通告准备做出某项目投资的原因、利弊分析等；事中公开是指应公开决策的进展情况、社会各界的意见建议、专家的论证结果等；事后公开指的是应公开决策的结果以及理由、依据等。

随着《政府信息公开条例》的实施，信息公开已成为对政府活动的基本要求，但具体到政府投资决策领域来说，还存在这样的问题：只公开政府决策的结果，决策的过程、理由依据、利弊分析等资料则很少公开。

应当说，这样的公开是远远不够的。

因此，如何从制度上保障决策过程的公开，则是政府投资决策信息公开中至关重要的问题。

二、保障公众的充分参与在政府重大投资决策中，公众的充分参与能够弥补决策所需要的智慧、知识以及信息的不足，提高决策的质量，这也是民主决策的重要体现。

为此，应通过以下两种途径保障公众的充分参与。

（一）民意调查在欧美等民主国家，民意调查是用来反映民意的一种常见手法并且成为政府决策的一个制度化依据，而执行民意调查的有政府部门、媒体、专业民意调查机行政与法治34行政与法构等。

”［4］有的国家甚至以法律形式规定，政府的重大改革出台前都要进行民意调查，以保证政策符合民意。

在我国，政府重大决策的民意调查制度尚未建立。

“认识接二连三的失误型的重大投资项目、社会公共管理机制中缺乏有效的解决方案、社会监督机制疲软的根源，不能脱离开我国在民意调查方面的极度薄弱的状况。

”［5］国务院于2008年5月12日发布的《关于加强市县政府依法行政的决定》中明确规定，要“完善重大行政决策听取意见制度。

市县政府及其部门要建立健全公众参与重大行政决策的规则和程序，完善行政决策信息和智力支持系统，增强行政决策透明度和公众参与度。

制定与群众切身利益密切相关的公共政策，要向社会公开征求意见。

”从现阶段来看，政府重大投资决策就是4万亿投资的具体去向。

国家发改委已明确要求将主要用于民生工程、生态环境、基础设施建设和灾后重建各项工作，但具体到各地，就民生工程来说，比如：是否需要扩建道路、建设机场或建设什么规格的道路、机场；在安居工程方面，要建多少栋、什么规格的廉租房等等，老百姓最知道他们需要的是什么。

为防止个别领导追求表面政绩，把民生工程建成中看不中用的面子工程，应由法律规定民意调查的特别前置程序，由当地老百姓来决定工程是否上马。

随着互联网的广泛普及，民意调查的成本已非常低廉，政府应充分利用互联网的优势，使4万亿的投资真正发挥惠民的作用。

（二）听证制度听证制度来自于英国普通法上的自然公正原则，其主要内容是，在做出不利的决定之前，应听取利害关系人意见的一种制度。

我国1998年实施的《价格法》将听证制度引入了政府价格决策领域。

该法规定，在制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价时，应当举行听证会。

随着“交强险听证会”、“手机漫游费听证会”，“世界文化遗产门票价格调整听证会”等各种各样的价格决策听证会的举行，听证制度已渗入到普通老百姓的观念之中。

“听证制度对于公共决策应有六大功能定位：公正平等、公众参与、公开透明、理性选择、合法规范和提高效率。

”［6］（p36）国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》规定，要“推行重大行政决策听证制度。

要扩大听证范围，法律、法规、规章规定应当听证以及涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项，都要进行听证……”。

政府重大投资决策当然属于重大行政决策，因此也应当推行听证会制度。

听证会制度的确立，使得广大民众通过代表能够参与到决策程序中来，有利于吸纳民意，使得决策更科学、更切合实际，并且使决策的整个过程处于阳光之下，方便民众进行监督，有利于保障民众的监督权。

当然，对政府重大投资决策来说，要让听证制度发挥应有的作用，还必须进一步细化和法制化。

比如：制定专门的重大行政决策听证法规，从法律制度上进一步规范政府决策权力运行和保障听证制度有效发挥作用，使政府重大投资能真正吸纳民意。

三、发挥专家论证的作用专家论证程序是政府重大投资决策科学性的保障。

现代社会公共问题日益复杂化、专业化，政府重大投资决策往往涉及政治、经济、文化、环保、生态平衡等多个领域，所需要的知识、经验、智慧、信息是任何决策者个人所无法包容的。

要缩小这一差距，就必须发挥专业技术人员的作用，也就是说，要引入专家论证环节。

（一）专家论证包括可行性论证和不可行性论证两方面可行性论证本是对该项目是否可行的科学论证。

专家在进行论证时，应该有两种结果：可行或者不可行。

但是，实际上，许多专家论证的结果总是“可行”。

“可行性论证”变成了“论证可行性”，一些地方政府犯有严重的“投资饥渴症”，热衷于搞投资、上项目，可行性论证异化为迎合领导意志的走过场。

在可行性论证中，片面注重收集、罗列有利于决策实施的主客观因素，而有意无意回避影响决策实施的不利因素。

我们常常看到，很多经过了所谓科学论证的决策项目却在实施过程中被证明不够科学，其原因即在于此。

因此，在政府重大投资决策中，除可行性论证外，还要另外组织专家进行反向论证，即不可行性论证。

它能够给政府提供双向而且集中群体智慧的参考，有效制约可行性论证中的“唯领导化”现象或其他人为因素的干扰。

（二）专家论证机构地位的独立性不受领导意志的左右，专家能独立自主地进行论证研究，是保证论证客观科学的基础。

这就要求论证机构必须独立于决策机关，不能有依赖关系或处于从属地位。

然而，目前我国多数政府投资项目的论证都是由政府内部的专家咨询委员会承担的，其专家组成人员随论证项目的不同而随时调整，这就难免出现迎合领导意志、顺应政府倾向的情况，影响了决策论证的科学性。

“在这方面，我们有过很多深刻的教训。

比如：某些工程在当初组织论证时，虽然有人提出了不可行性论据，但这种唱反调的论证在领导意志面前往往显得微弱无力。

有的项目在论证过程中，第一次论证的结果是多数专家认为工程不可行，然而再次召开论证会时，持不同意见的专家都被排除在外，项目方案于是得以顺利通过。

一些可行性论证之所以在实践中遭遇到了‘不可行’的尴尬，原因往往就在于论证受到了一些领导意志的左右和干扰，没能做到全面、客观和公正。

”［7］要改变这种现状，国外的一些成功经验可供借鉴。

西方发达国家的大多数论证机构一般不隶属于政府或政党，也不受其约束和控制。

其论证项目的选择、论证工作的开①国家发改革委主任张平介绍说，“4万亿”投资的具体构成是，近一半投资将用于铁路、公路、机场和城乡电网建设，总额1．8万亿元；用于地震重灾区的恢复重建投资1万亿元；用于农村民生工程和农村基础设施3700亿元；生态环境3500亿元，保障性安居工程2800亿元，自主创新结构调整1600亿元，医疗卫生和文化教育事业400亿元。

http：／／www．cai-jing．com．cn／2008－11－27／110032337．html，2009－01－23。

王喜珍－政府重大投资决策法律规制研究35行政与法Studies on legal regim about decision－making of the government significant investmentWang XizhenAbstract ：In order to achieve the request of scienzation and democratization ，the government significant investment decision－making must be ruled by legal regim．In the process of government significant investment decision－making ，firstly ，the government must defer to ＂Government Information Public Rule＂publicize all informations ；secondly ，the government also must through the poll and the hear-ing system safeguard the public＇s full participation ；thirdly ，the government must strengthen the function of the expert proves through the system construction ；finally ，the government must open up to the surveillance way and establish the mechanism of legal liability investigation to safeguard the government significant decision－making not to make a mistake or the few faults．Key words ：the government significant investment decision－making ；scientific decision－making ；democratic decision－making展、论证手段的采用以及研究方法的创新，都具有完全的独立性。