世界银行2000年10月

21600世界银行2000年10月第4 4期减贫和经管评论公共部门税收和关税征管的计算机化计算机化是世行税收和关税项目的一个重要部分。

基于已经完成和尚在进行的一些项目－尤其是菲律宾的税收计算机化项目－本评论提出了项目设计和实施建议。

现代税收和关税征管取决于信息技术。

没有那个国家的税收和关税业务是如此有限，以至于用手工处理申报和纳税就足够了。

因此，世行认为计算机化是税收征管能力建设中的一项重要内容。

在世行于90年代进行的以税收或关税征管为主要内容的43个项目中，有33项包括了税收和关税的部分或完全计算机化。

国际货币基金组织也提供税收征管改革措施方面的技术援助，但是，它无法支持硬软件的采购和开发。

因此，世行的税收和关税计算机化项目可以作为对基金组织工作的一项理想的补充。

近年来，其中最为重要的一个项目是菲律宾国内税务局和海关局的计算机化。

本评论吸取了多年项目实施以及2000年4月在马尼拉举行的讲习班的经验教训。

此讲习班是一项强有力的评估工具（广泛的学习实施完成报告）的一部分，此评估将针对世行项目的30％。

这些新的报告提供了比常规实施完成报告更为深入的分析，提炼了最佳做法和教训，以改善项目的规划、设计和监督。

税收计算机化项目的目标计算机化最为明显的潜在好处是更为有效的税收征收，因为可以更好进行审计选择、更容易查出停报人和未报人以及加快缴付和退税处理。

这也是大多数世行计算机化项目的主要目标－无论是在匈牙利、菲律宾、泰国或是在其他地方。

但是，尽管计算机化寻求加强税收，这不应是税收计算机化项目唯一的目标。

信息技术还可以提高税收和关税征管的透明度，并且可以减少腐败。

它还可以改善对纳税人的服务。

而且它还可以给税务当局和私营部门之间带来干革命性的沟通，以及与其他政府部门间的数据交流。

通过寻求广泛的目标，税收计算机化项目可以支持对税收征管目标、结构和公众认识的根本性改变。

开发象互动式的纳税人万维网服务或与其他政府部门（如财政部或土地登记局）的电子数据交换系统这样的产品，应该是最初的项目设计的必不可少的内容。

这样做还可以避免象菲律宾那样的情形，数据交换系统只是在项目的实施后期才加进来的，给协调和所有权等方面都带来了困难。

早期的税收和关税计算机化项目的目标都很窄，这主要是由于这些项目都是作为信息技术项目，而不是税收或关税项目。

重点放在了提供硬件和软件上，而不是使用信息技术来改革业务和制度。

为了避免这种结果，税收和关税不应设计为孤立的项目。

理想的是，计算化应是某个更为广泛的改革税收和关税组织和程序的世行项目的一个组成部分－如同在拉脱维亚国家税收服务现代经项目－或与基金组织的技术援助结合在一起。

税收计算机化项目的准备在准备税收计算机化项目时应考虑这样几个问题。

与税收政策和征管改革挂钩由于税收计算机化项目从根本上讲都是税收征管改革项目，其时间安排应取决于税收制度法律和行政改革的情况。

在项目实施期间的重大的税收政策改革会严重影响一个项目的时间长度和成功。

理想地，税收计算机化应从属和支持税收政策改革。

对税收征管及其改革需要的诊断，应在项目发起前进行。

这种诊断须包括对组织结构、工作程序以及报告规定进行详细的评估。

合理地调整管理程序和简化税收表格是几乎所有发展中国家中税收和关税改革的重要内容，而且须在项目最初阶段就加以解决，或者是作为计算机化的一项前提条件。

世行的计算机化项目并不总是强调改革顺序安排的意义。

许多项目只是认为－如同在菲律宾的税收计算机化项目中那样－政府会进行所需的行政改革，而不需制订一个明确的战略和时间表。

软件的开发大多数世行的税收计算机化项目都含有由单位自行开发新的税收管理软件。

直到目前为止，这都是不可避免的，因为没有什么现成的税收软件。

但是，开发这种软件成本是很高的，很花时间，而且也很难，菲律宾的经验就显示了这点。

重大的风险有不合格的系统开发人、开发期间开发人和税务部门缺少合作以及系统的维持和更新问题等。

在菲律宾，关税征管的计算机化比税收征管计算机化问题要少得多，因为海关局用的是标准软件包, ASYCUDA, 由联合国贸发会开发的，并用于60多个国家。

新版 ASYCUDA，即ASYCUDA++，是开发用于世行的菲律宾计算机化项目，并由贸发会维护，供全世界使用。

税收方面所用的软件称作“综合税收系统和内部征管系统”，是专门为菲律宾的税务管理部门设计的，设计和维护风险都由国内税务局承担。

今天，有各种各样的软件包可用于税收征管的综合计算机化以及一些具体功能和服务的计算机化，如纳税人风险分析和电子申报。

今后涉及税收计算机化的项目都应尽可能地采用标准税收征管软件。

吸收项目的能力对于工作人员不懂计算机、业务过程不合理以及程序设计糟糕的税收征管，计算机化是一项复杂的工程。

这带来了这样一个问题，计算机化是否应一次完成或是分步完成。

菲律宾的国税局在六年时间里完成对整个税收征管的计算机化工作是超工作量的。

此过程包括开发、测试、对综合税收系统的14个模块进行布局、改革征管程序、建立培训中心，同时还要培训6,000多名工作人员，建立纳税人支持服务的基础设施。

重大的计算机化项目应将这些工作分成若干较小的事项。

可以通过对整个计算机化工作作出先后安排做到这点，如进行选择性的登记和审计，或是将项目限于少数关键税收地区的计算机化，然后再在稍后的阶段里逐步展开到其他地方或地区税务局。

调整管理有效的调整管理是成功的税收计算机化的另一个前提条件。

完成的项目显示，调整管理活动在项目实施早期就应开展起来，调整管理活动应把纳税人和税收征管平等地加以对待，而且如果当地找不到高质量的咨询专家，也许需要聘用国际上的咨询专家对管理调整项目提出咨询。

一项重要、必不可少的工作是与纳税人进行对话，向他们解释税收计算机化的影响和好处。

否则，项目会遇到误解并遭到反对。

在菲律宾，这方面的问题在系统的测试阶段造成了80％纳税申报的中止。

领导人的承诺在项目的准备和设计阶段，高级管理人员须对计算机化和现代化作出承诺。

没有一个多年项目会不受执行机构高级管理人员调整的影响，这些都会造成对项目的干扰和对优先事项的重新定义。

但是，如果与客户国家达成了明确的实施战略，包括一个项目计划和实施安排，这种调整的影响即可予以减少。

在菲律宾，在国税局的领导调整后，计算机化项目的实施战略作了两次重大调整。

如果制订了更为明确的项目实施计划，这就可能予以避免。

项目的实施项目的实施需要对三方面的内容进行认真的研究。

实施计划缺少明确的项目实施计划是世行菲律宾和其他几个税收和关税计算机化项目中的一个重大缺现。

明确界定项目阶段、实现这些阶段所需采取的行动以及提供产品的目标日期，对于在实施中出现问题时及时、充分地进行干预是必要可少的。

监督税收和关税计算机化项目应由征管改革的优先事项而非信息技术的论点来驱动。

这点对于项目的监督需要有着直接的影响。

在整个项目的执行过程中，监督须有信息技术专家和税收征管专家的参与。

这对于在项目的执行中及时地发现存在的问题是十分必要的，问题可能涉及信息技术，也可能涉及税收政策和征管。

理想的做法是，调整管理专家至少应参加部分的监督活动。

采购采购是涉及大规模信息技术项目中的一个重大问题。

设备的规格须详细而又灵活，应考虑到硬件较短的寿命周期。

菲律宾税收计算机化项目采购的成功实施有这样几方面因素：熟悉采购问题的信息技术专家的建议，聘用了一家有着广泛的采购经验的公司作为项目的采购咨询专家，并规定了严格的招标，要求须是交钥匙合同，并具有类似项目的国际经验。

项目的可持续性信息技术系统是一项重大投资－其在预算和人力资源方面的影响远远超过了项目的周期。

根据国际货币基金组织的数据，税收征管通常须有信息技术预算，它约占不作重大调整年间税收征管总预算的10％。

在重大调整期间，此比例会上升到15-20％，有时还会更高。

存在的重大风险是，如果对预算分配不作调整，税收征管部门将无法维持和更新其计算机系统。

可以采取一些措施来解决对些问题的关注：• 政府可以承诺今后将向此系统提供充足的资源。

• 税务部门可与政府达成协议，对通过计算机系统征得的额外税收按一定比例予以留成。

• 对于税收征管部门的预算、人事和采购事项给予自治权，如同拉美和非洲的一些税务部门自治一样。

计算机化税收征管中另一个挑战是信息技术工作人员的频繁调动问题。

大多数国家中，公务人员的工资与私营部门的工资是不可比的，而且信息技术专家通常能在私营企业中找到充分的工作机会。

对此问题，只有两种处理办法：对信息技术人员的工资进行豁免 (最好是作为项目最初协议中的一项条件)，或是对信息技术事项进行外包。

外包须进行可行性研究，明确质量问题和成本。

与其他公共部门改革的联系税收征管计算机化项目应放在更为广泛的公共部门改革背景中来看待。

它们涉及一系列的问题，如政府对信息技术的总体战略、税收部门在维护信息技术系统中的自治权，公务员法和采购政策以及与其他政府部门的沟通和合作。

税收和关税计算机化往往是一个国家公共部门率先进行的重大计算机化项目。

税收和关税计算机化的教训对于开拓其他机构电子化政府的机会，可以起到促进作用，也会产生抑制。

本评论由 Michael Engelschalk (减贫和经管网络公共部门管理处高级公共部门专家)、Samia Mel- hem (全球信息交流技术产品组高级信息学专家)和 Dana Weist (东亚和太平洋减贫和经管处高级公共部门专家t)撰写。

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