构建“分散代征、集中协管”的协税护税新模式

构建“分散代征、集中协管”的协税护税新模式——白云区国家税务局代征协管工作实践与思考白云区国家税务局课题组一、理性思考：代征协管工作的初步成效和存在不足白云区地处广州市西北郊的城乡结合部，面积近700平方公里，辖区内共有各类专业市场100多个，长期在管个体工商户达到17000多户。

大量零散税源的存在，使税务部门的人力资源显得严重不足，基层分局征管压力大，要实现税收精细化管理力不从心。

充分借助社会力量，构筑坚实有力的协税护税网络，是解决快速发展的社会经济、繁重的征管任务、紧缺的人力资源三者之间矛盾的突破口, 是促进依法治税，实现税收科学化精细化管理的有力支撑。

为此，在广州市国税局的统一指导下，白云区国税局制定了《白云区国税局构建协税护税网络实施方案》，引入协税护税，进行了以协助管的探索与实践。

一是紧密依托地方政府。

大力争取区政府的重视和支持，由区政府制定并通过了《白云区协税护税工作实施方案》，从税务、工商、城管等部门抽调业务骨干，成立了协税护税办公室，充分调动全区政府力量的积极性，为协税护税的顺利开展奠定了强大的组织基础。

二是搭建协税护税网络。

通过广泛宣传和充分沟通，激发各镇街开展代征协管工作的积极性，按照“网点均衡恰当、覆盖整个白云”的原则，设立代征点36个，并从区局有限的条件中抽调部分电脑、打印机、办公桌椅等设备给代征点，以利开展工作，确保各代征点有固定的、条件合适的办公环境。

三是建立协税护税队伍。

通过镇街面向社会严格招聘代征人员，对代征人员进行集中的业务培训，并加强日常工作指导，加强考核与监督，使协税护税工作有序地开展。

2005年，代征协管工作取得了明显成效：代征纳税人的户数和税款大幅增长，2005年全区共实现代征现金税款1814.6万元，现金税款比去年同期增加971.6万元，增长114％；清理漏征漏管户近1万户次，纳入代征点管理6977户，纳入分局管理3278户。

基层征管压力得到缓解，零散税源管理的各种事务性工作逐步下放代征单位，减轻了基层管理员的管户压力。

纳税服务得到延伸，通过代征协管单位的巡查、清理以及工作中的宣传、辅导，各种纳税服务得到延伸，代征协管人员成为了“流动的导税台”。

但是，由于白云区地域大、执法环境复杂，整个协税护税工作要做到整体齐步推进，存在一定难度。

协税护税工作仍存在一些问题和不足：一是成效不突出。

加强协管还没有完全得到落实，协管的工作目标还未充分实现。

从2005年的情况看，个体税收收入并不理想。

从1999年至2004年，个体税收年均增长率是20%，2005年增长率是7%，其增长率既比以前年度大幅下降，也低于其它税种的增长。

虽然通过协税护税工作，现金税款在低基数的基础上实现了较大增幅，但协管成效不突出。

二是发展不平衡。

部分基层管理分局的协税护税取得了较好的效果，各项工作有序推进，但也有部分分局未充分发挥协税护税组织的作用，对协税队伍的监督、指导不到位，协管工作得不到有效开展。

三是协管不到位。

首先，各代征点的设臵多在镇街服务中心，虽然便利代征工作，却不利于协管工作的集中开展。

其次，各分局对代征点的工作指导、与代征点的工作衔接方式、对协管员的管理制度等存在很大差异，导致一些代征点的协管工作没有真正开展起来。

再次，个别分局不能对协管队伍实施有效管理，协管员的管理机制没有真正建立，使代征协管工作未能围绕税务部门的工作重心开展。

二、积极探索：构建“分散代征，集中协管”的新模式通过对2005年代征协管工作全方位的深入分析，结合自身特色和优势，白云区国税局紧贴实际，以发展的眼光和更高的标准谋划2006代征协管工作，提出了“分散代征、集中协管、统一指挥、加强管理”的工作新思路：全面整合镇街代征点的协管人力资源，在保留少数协管员继续履行代征职责的基础上，将大部分协管员集中在基层分局开展工作，实现代征与协管相对分离，抓住代征协管工作的主动权，力促代征协管取得更大成效。

（一）集中协管力量。

全区成立5个协管办公室，集中协管人员60多人，统一承担对应15个镇街的协税职责。

并以集中协管力量为契机，优化整合原有代征协管人员、重新培训上岗、完善个人信息档案和建立工作台帐等，提高协管队伍的素质、能力和工作积极性。

（二）拓宽协管内涵。

结合各时期工作任务，不断丰富协管员工作范围。

他们不仅巡查、清理、登记、跟踪、反馈，通过督促市场管理部门报送市场业户资料进行整理等方法，大范围清理无证经营户，督促其办理税务登记，有效地清理漏征漏管户和掌握辖区内失踪户情况，还负责个体及小规模购领发票后的监控、非正常户的后续跟踪、小规模业户日常巡查、纳税人经营信息采集、资料库整理和办税前台受理等大量的事务性工作。

上半年协助催报催缴22699户次，派发相关宣传单张和税务事项通知书12656份，协助实地巡查、调查708户次，协助录入纳税资料6000多户次。

（三）细化工作考核。

区局机关制定工作总体方案，指导、帮助基层落实新模式。

基层分局结合实际，制定代征协管工作指引、工作职责、巡查制度、税收票证管理规定、协管员工作守则等。

同时，各分局根据区局的指导意见不断完善代征协管人员管理考核办法，细化考核指标，形成了包括代征协管人员考勤、请销假制度，个人信息档案、工作情况登记表、工作台帐等一系列管理制度，并安排专人对协管员履行工作职责、完成工作任务、执行劳动纪律等情况进行跟进指导，按月考核。

（四）完善管理制度。

建立代征协管人员聘用制度，在招人环节严格把好入口关，确保队伍的基本素质；建立培训机制，加强对代征协管员的业务培训和工作指导，确保工作有序开展；建立监督机制，与镇街一起加强对代征协管员工作情况的监督，奖优罚劣，充分调动他们的工作积极性，提高工作效率。

（五）完善沟通协调。

建立区局领导与区政府领导、区局征管科与区协税护税办公室、分局与镇街的三级沟通机制，确保各项协税护税工作的落实和推进。

局领导定期向区政府汇报代征协管工作开展情况，做好沟通协调，并亲自带队到基层作调研，到工作开展不力的镇街作协调、发动工作，保证了全区协税护税工作的整体平衡发展。

（六）加强代征税票税款的管理。

明确代征协管员向纳税人代征现金税款时，必须向纳税人开具国税机关统一印制的完税凭证。

严格执行“双限”缴库结报制度，不得跨月结报，保证代征的税款及时足额缴库。

严格执行税收票证管理制度，设臵专人负责税收票证的领取、使用、保管和缴销等工作，并设立专门帐簿登记税票领用存情况，每月办理税票缴销手续。

确保代征税票税款的安全。

三、实现突破：拓宽税收管理平台新模式经过半年的运行，达到了预期的目标，尤其在有效减轻税务干部工作压力，盘活人力资源，拓展和延伸税收管理平台，使税务干部真正腾出时间精力对重点税源和重点行业实施精细管理等方面，取得新的突破。

（一）保持代征税款稳定增长。

今年1-6月代征现金税款为1113.8万元，比去年同期增51%。

其中纯镇街代征现金税款715.4万元，同比增长75％。

清理漏征漏管户3406户次。

个别代征点出现较大突破，如金沙街、均禾街代征点代征税款已连续3个月超过了同期电话报税入库数。

特别是均禾街代征点从去年月均入库4万元左右不断上升到今年的10多万元，代征质量显著提高。

（二）缓解税务人员工作压力。

实施新工作模式以来，区局借助代征协管，为基层减压减负，缓解人力资源不足，落实精细化管理的工作进入一个崭新阶段。

各分局积极结合工作实际大胆创新，开拓思路，使协管效果逐渐体现出来。

各分局积极引入协管员进行资料库整理、管理组协管和办税厅服务工作等。

据统计，今年上半年在职协管员106人，负责代征38人，引入分局实施协管68人。

其中，办税前台14人，管理组17人，资料组9人，协助实地巡查28人。

这些措施使我局的人力资源得到进一步优化，办税大厅临工配臵比例接近70％，税收管理员人均管户数继续下降。

对于缓解日常征管压力，提高分局征管质效，推进精细化管理起到了积极意义。

（三）创新零散税源管理模式。

通过集中协管，协管员集中由分局统一管理和统一指挥，直接在分局干部的指导下开展零散税源的管理工作，占整体税源户80％的个体户被有效管理起来。

如一分局由3名正式干部带领协税护税人员成立个体户管理小组（含协管员14人），除2人是内勤岗外，其余是外勤岗。

采取分片、分市场的方法，分为三个小组，共同管理4412户个体户。

该模式的实施，一是明确了管理员和协管员的工作职责，合理分工，责任到人，充分体现了代征协管作用；二是由管理员任小组长，全面负责涉税事项的审批权，征管工作中的执法权和处罚权等，确保协管工作不越位、不越权。

（四）延伸税收管理平台。

区局积极利用集中管理协管人员的有利条件，在清理漏征漏管、治理钉子户以及税务检查等领域，拓宽了管理空间。

首先，大力清理漏征漏管，加强对钉子户的治理。

与村经济联社沟通协调，建立对钉子户的联合行动机制，对于协管人员在巡查中发现的一些拒绝配合执法的钉子户，或其他不能解决的难题，立即联系公安、消防、工商等部门进行综合治理，以快速的反应震慑“钉子户”，同时对其他业户起到极其有效的警示作用，为代征协管工作树立了威信。

其次，基层分局联合检查分局与代征单位进行大规模的清理漏征漏管工作，协管员协助各专项工作等，减轻管理员的实际工作压力，做到“清理一片，管住一片”；有的分局通过加强与镇街沟通，迅速完成集中协管，完善协管队伍的考核管理，清理漏征漏管工作得到很大改善；又如远郊分局积极借助村经济联社的力量，拓宽代征协管面。

在镇街领导的支持下，将协税的发动深入到村一级，召开村长座谈，与各村达成共识，由各村统计无牌无证户的名单，提供给代征协管点纳入管理，从而把代征协管网络延伸到村经济联社；第三，协税护税在稽查领域逐渐体现成效。

随着代征协管工作的不断推进，协税护税意识深入人心，区协税办积极将日常巡查中发现的线索迅速提供税务机关。

如2006年5月31日，检查分局接获协税护税线报，与公安部门在白云区大源村一出租屋一举捣毁了一个印制假发票的窝点，抓获犯罪嫌疑人3名，缴获印刷机1台、制版电脑1台、晒版机1台，各类假空白发票成品、半成品和制假票材料一大批，其中缴获的假国税发票可开具金额约1亿元。

这是地方政府在协税护税工作中协助该局第2次发现和捣毁的假票窝点。

（五）提高精细化管理质效。

通过引入协管人员参与各类日常征管的事务性工作，不仅加强了对零散税源的管理监控，也进一步缓解了基层征管压力，为实施科学化、精细化管理提供了条件。

集中协管后，分局可以调配出税务人员，在分类管理的原则下，结合纳税评估，专司对分局存在的管理难点和薄弱环节、廉政方面容易出问题的敏感环节有侧重、有计划地实施核查或复查，加强对分局各项工作的监控。

税务人员可以腾出精力大力开展纳税人分类管理、构建岗能匹配体系、征管环节间的有效监控等改革实践。