公益信托_社会保险基金运营管理的全新模式

随着我国社会主义市场经济的深入发展和社会结构的深刻变革，不同地区、部门、行业之间的收入分配差距越来越大，各种利益群体之间的矛盾不断凸显。

与此同时，弱势群体受到了社会的更多关注。

由于社会保障是扶持和帮助弱势群体的一种重要形式，因此，人们普遍比较关注社会保障制度的完善。

然而社会保障制度的关键在于社会保障基金，因为社会保障基金是社会保障制度顺利实施的物质基础和物资保证。

劳动和社会保障事业发展“十一五”规划纲要明确指出，要积极稳妥地探索社会保障基金运营和监督管理机制。

作为社会保障基金的核心构成部分，社会保险基金能否有效管理和运营就显得十分重要。

就目前而言，加强管理、规范制度迫在眉睫。

本文认为，在社会保险基金中引入公益信托制度是解决当前社会保险基金运营管理问题的一种全新模式。

一、我国社会保险基金运营管理状况及其存在的问题（一）我国社会保险基金的运营状况社会保险基金包括养老、医疗、失业、工伤和生育等方面的基金。

近年来，随着我国社会保险制度改革的深入以及社会统筹和个人账户相结合的筹资模式的实行，社会保险的覆盖面逐步扩大，各类社会保险基金的年收支规模迅速增长，滚存结余也在迅速增加。

“截至2008年底，我国五项社会保险基金总收入13808亿元，比上年增加2996亿元，增长27.7％。

另有国家审计署副审计长余效明表示社会保险基金规模已经接近2.5万亿。

根据有关数据，从1990—1997年，社会保险基金收入从211亿元增加到1457亿元，年均增长31.8％。

1998—2003年，社会保险基金收入从1619亿元增加到4884亿元，年均增长24.7％；2006—2007年，五大险种年均增长率保持在20％以上，其中工伤保险基金增长超过35％。

”［1］从这些数据反映的信息看，我国社会保险基金的收入情况非常好。

但就社会保险基金的运行实际而言，结果却迥然不同。

社会保险基金支出压力很大，可能会出现入不敷出现象。

这是因为，一方面离退休人员增长过快，使离退休费用高速增长。

另一方面，随着我国产业结构调整和技术更新步伐的加快，失业人数将越来越多，一些不可抗拒的因素导致失业保险金的支出也将呈几何级数增加。

如，2008年的金融危机就是雪上加霜，促使失业大军进一步扩大，失业保险金公益信托:社会保险基金运营管理的全新模式刘青峰a，巩建华b（广东海洋大学a.经济管理学院；b.政治与行政学院，广东湛江524088）摘要：加快完善与经济发展水平相适应的社会保障体系，不断扩大社会保障的覆盖面，是关系国计民生的重大问题。

然而在社会保障体系中发挥重要作用的社会保险基金，其运营管理存在很多问题，存在诸如管理体制不合理、理财技术经验不足、专业人才紧缺、资金使用效率低下、基金保值增值难以实现等问题。

而将公益信托机制引入社会保险基金的运营管理中，可节约人力、物力，降低运营成本，降低经营风险，实现其保值增值，这不仅有助于减轻国家财政负担，而且有利于社会保险基金的长期规划和发展。

公益信托应是社会保险基金经营管理的发展方向，是其全新的运营模式。

关键词：社会保险；公益信托；经营管理中图分类号：F840.62文献标志码：A文章编号：1005-460X（2011）02-0078-05收稿日期：2010-07-25作者简介：刘青峰（1986—），女，山西吕梁人，行政管理专业硕士研究生，从事公共政策研究；巩建华（1969—），男，甘肃灵台人，副教授，硕士研究生导师，从事政治学与公共管理研究。

的支付也将是一个非常棘手的问题。

因此，从长远来看，我国社会保险基金的支出压力仍然很大，而且最新的统计数据也表明我国的社会保险基金支出在稳步增长。

另外又有数据显示，我国社会保险基金的“年平均收益率不到2%”，而同期通货膨胀率却超过了2％，我国的社会保险基金实际上已经发生了贬值。

不到2％的投资收益率跌破了人们对社会保险基金的预期收益底线。

面对这种情况，专家学者普遍认为，应拓宽社会保险基金的投资渠道，改变社会保险基金实际贬值的运行结果。

（二）在我国社会保险基金运营管理中存在的问题就目前我国社会保险基金的运营管理状况看,还存在着不少问题，具体表现为：首先，虽然我国社会保险基金规模庞大，但资金使用效率低下，仍面临巨大的支出压力。

我国社会保险基金的规模已近2万亿，而投资渠道却仅限于购买国债和银行储蓄。

以养老保险为例，在各项社会保险基金中，养老保险基金以其时间长、规模大、影响范围广而最受人们的关注，也是社会保险基金运营中最重要的一部分。

国务院在1995年3月出台了《国务院关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，其中规定：当前养老保险基金的结余额，除留足两个月的支付费用外，80％左右应用于购买由国家发行的社会保险基金特种定向债券，任何单位和个人不得自行决定基金的其他用途。

2000年建立健全城镇社会保障体系的试点工作在辽宁省展开后，辽宁省的试点方案中规定：社会统筹基金与个人账户基金实行分别管理。

社会统筹基金不可以占用个人账户基金，而个人账户基金则由省级社会保险经办机构统一管理，按国家有关规定存入银行，全部用于购买国债，以实现其保值增值。

然而，时下经济发展局面扑朔迷离：金融危机、通胀压力依然存在，加之，可以明确预期的人口老龄化和人类平均寿命延长的客观事实，如以现行社会保险基金运行情况看，根本不可能完成保证支付的任务。

因此，创新社会保险基金的运行管理模式，提高运行效率迫在眉睫。

其次，我国社会保险基金管理体制不合理，社会保险基金侵占、挪用现象严重。

其一，我国社会保险采用分部门管理、分级管理体制使得社会保险机构林立、职能重叠、人浮于事、管理成本高且效率低下。

其二，社会保险基金缺乏独立统一的行政监管。

我国社会保险分散管理体制下的社会保险资金大多分散于各级地方政府，全国没有统一的监管渠道。

地方政府社会保险部门集社会保险基金的行政管理与投资运营于一身，既是监管者，又是委托人、投资人，这种既当“裁判员”又当“运动员”的做法很容易使社会保险基金缺乏独立的行政监管。

因此，在利益的驱使和自收自营的便捷条件下，权力滥用也就不足为奇了，社会保险基金常被当做“准”政府资金支配使用［2］。

目前，社会保险基金在管理方面已经纳入财政专户，实行收支两条线管理。

即便财政专户和收支两条线管理可以增强对基金使用的监督，提高基金的使用效率，但仍然难以杜绝基金的截留和挪用现象。

再次，我国社会保险机构的基金管理能力不足。

随着社会保险基金规模的扩张，社会保险经办机构的基金事务与日常事务的冲突越来越大，大量的征缴支出工作使其根本无暇顾及社会保险基金的运营问题，加之基金的管理不只是收与支那么简单，需要具备较高的专业知识和丰富的从业经验，然而，实际情况却是社会保险经办机构的基金理财能力严重不足，导致社会保险基金难以实现保值增值。

从制度设计角度讲，将日常管理权、监督权与基金运营权交由同一主体控制，也不符合合理性和有效性原则，容易导致工作效率下降并滋生腐败。

综上所述，我国社会保险基金运营管理的症结在于：缺乏对社会保险基金的监管，缺乏基金保值增值的渠道，缺乏能够成功运作基金的专业人才和管理经验。

据此，笔者认为，在社会保险基金中引入公益信托机制是解决上述问题的最佳选择。

二、公益信托运行机制及其优势分析（一）公益信托运行机制公益信托是指出于公共利益的目的，为使社会公众或一定范围内的社会公众受益而设立的信托。

具体包括以下几个方面：为了救济贫困、救助灾民、扶助残疾人，发展教育、科技、文化、艺术、体育、医疗卫生事业，发展环境保护事业、维护生态平衡，以及发展其他社会公益事业而依法设立的信托。

公益信托的成立，必须具备三项与其本质相联系的要件：目的公益性、利益公共性、目的排他性。

目的公益性即公益信托设立的目的要符合《信托法》规定的公益目的；利益公共性即执行公益信托的结果要有利于整个社会或其中相当部分的社会公众；目的排他性即在有多个目的的公益信托中，每一个目的都必须具有公益性。

《信托法》规定，信托的设立要有委托人、受托人、受益人三方当事人，而设立公益信托还要有公益事业管理机构和信托监察人。

公益信托当事人为：（1）委托人。

委托人应当是具有完全民事行为能力的自然人、法人或者依法成立的其他组织。

（2）受托人。

有资格受托经营资产管理业务的信托投资公司。

（3）受益人。

在信托设立时指定的不特定的社会公众。

（4）公益事业管理机构。

依照规定的职权，分别负责主管有关公益目的事业的政府有关部门。

（5）信托监察人。

信托监察人按照信托文件的规定执行，信托文件未规定的由公益事业管理机构指定。

公益信托是委托人通过信托契约把自己的合法财产委托给受托人，使其为了受益人的利益而对资产进行管理或处分，所得利益给付给受益人。

简言之，公益信托是一种以信任为基础，以资产为核心，以委托为方式的财产管理制度，其业务流程如下：委托人与受托人签订必要的信托契约，并且通过目的事业主管部门的批准，委托受托人对其资产进行管理和处分。

受托人通过对信托资产的经营，将收益支付给受益人，自己从中获取管理费用。

信托监察人则是为了保护受益人利益而设立的，负责对信托财产的经营管理进行监督，同时银监会、财政部、公益事业主管机构也可对受托人进行监督。

（二）社会保险基金中运行公益信托机制的优势分析第一，可有效解决社会保险基金自收自营中存在的权力滥用问题。

2006年，上海社会保险基金案震惊全国，然而社会保险基金被侵占、挪用的事件绝非仅此一例。

同年的河南濮阳案、黑龙江阿城案、浙江温州案、四川眉山案、湖南郴州案等等，都不同程度地反映了我国社会保险基金在征收、运营及监管等诸环节上存在安全问题。

而中央一直在强调要加强对社会保险基金的监管，为什么违法违纪案件还频频发生呢？究其根源在于社会保险基金的管理体制混乱，导致社会保险基金产权不清，从而为违法者带来可乘之机。

社会保险基金被侵吞、或被挪作他用，导致社会保险制度不能有效运行，甚至导致整个社会保险制度的崩溃并进而引发一系列社会问题。

相反，如果社会保险基金采取公益信托的方式经营，则依据信托财产所有权与经营权相分离的特征，委托人国家即社会保险部门就必须将社会保险基金交由社会公益信托机构投资运营，把管理与经营区分开来，在公共权力与社会保险基金之间建立一道防火墙，以规避地方政府的道德风险。

事实上，“我国的社会保险基金的性质在当前虽然明确为国家所有权，但这并不是真正意义上的所有权，最多只能算是一种‘准所有权’，国家只是全体受保险人共同共有财产的法定代表”［3］。

这也正是为什么要在社会保险基金管理中引入公益信托制度的原因之一。

“公益信托可防止社会保险基金运营中的行政化倾向，将公权腐败与社会保险基金完全隔离，有效解决社会保险基金自收自营中存在的权力滥用问题。

”［4］笔者以为，在社会保险资金的管理中，不仅要防止权力的滥用，而且要从源头上防止此类事件的发生，而采用公益信托方式经营社会保险资金，则是一种明智的选择。