浅谈当前精准扶贫工作中存在的问题及建议调研报告

针对当前精准扶贫工作中存在的贫困村轮流戴帽、部分建档立卡贫困户识别不精准、贫困户扶智立志难度较大、部分扶贫资金用于形象工程建设、贫困户产业扶持措施存在不同程度的短期行为等问题，我办建议精准扶贫工作应从提高贫困地区生产能力和贫困户脱贫能力入手，做到识真贫、改贫境、断贫根、扶贫户。

一、识真贫，做好贫困村认定和建档立卡贫困人口识别工作（一）严格贫困村认定工作。

从调查情况来看，贫困村认定中存在的问题主要是：一是贫困村指标自上而下分配，而不是由基层根据贫困程度逐级申请审批后确定。

二是贫困村“帽子”轮流戴，一戴五年，到期退出，不考虑是否真正实现脱贫，因此，检查发现少数“十三五”贫困村并非真正贫困。

三是从“十五”扶贫到“十三五”扶贫，对贫困村的扶持力度逐年加大，导致因贫困程度较深而较早列入名单的贫困村得到的扶持力度反而较小。

针对贫困村认定中存在的问题，建议在年对贫困村进行再次认定，并严格按以下条件和程序进行认定：一是严格贫困村认定条件，包括贫困发生率、基础设施条件、生态环境、农民人均纯收入等，凡是不符合条件的行政村一律不能认定为贫困村，不能享受贫困村相关政策，更不能轮流戴帽，搞平均主义。

二是建议对面积较大、自然村发展水平不一的行政村，可以自然村为单位申报贫困村。

三是在贫困村的认定程序上，应由行政村（或自然村）根据贫困村认定条件提出申请，最全面的参考写作站经村民大会通过后，报乡镇、县、省逐级审批，不应限定名额、分配名额。

四是根据贫困村的贫困程度，将贫困村分为极度贫困村、重度贫困村和一般贫困村，在资金分配中不搞平均分配，重点向极度贫困村、重度贫困村倾斜。

五是严格贫困村的退出条件，加强退出考核，做到真正意义上的脱贫，对未脱贫的贫困村要持续扶贫。

（二）继续做好建档立卡贫困户识别工作。

从调查情况看，目前建档立卡贫困户识别工作中存在以下问题：一是家庭收入确定难。

在市场经济环境下，农村人口普遍外出务工，流动性大，收入多，调查人员难以全面掌握其收入情况。

二是国家扶贫标准较低（家庭年人均可支配收入为3146元）。

以1户4-5人的农村家庭为例，按照目前最低月平均工资13 元计算，一个家庭只要有一个人在外务工，家庭年人均纯收入就会超过扶贫标准（除纯低保对象和农村“五保”对象外），导致不能确定为贫困户。

三是因病致贫的认定标准不明确。

在收入指标基本失去意义的情况下，因病致贫成为重要认定因素。

如吉安县年初未脱贫贫困户 5 户，其中因病致贫1 34户、占比47.91%，因残致贫759户、占比35.16%。

但由于因病致贫认定条件不明确，一些病情较轻（如轻微骨折、关节炎、腰椎病、阑尾炎、轻度糖尿病）、不影响劳动能力、生活并不贫困的病人及家庭也被认定为贫困户。

四是家庭财产调查难。

扶贫办、乡镇政府难以全面掌握贫困户在外就业、购置商品房、车辆等情况。

对此，我办建议从以下四个方面对建档立卡贫困户进行精准识别：一是根据最低工资水平情况适度调整扶贫标准，并根据中西部不同区域情况规定不同的扶贫标准。

二是实行劳动收入推定办法，即对有劳动能力的农村家庭，按当地月最低工资乘以12个月除以家庭人口作为家庭年人均纯收入，以破解收入调查难的问题。

三是鉴于非贫困人员多以因病为理由要求享受扶贫政策，建议重点对因病致贫情况进行再识别、再确认。

要从病情病种、治病费用绝对额或占家庭收入比重、有无影响劳动能力等方面入手明确因病致贫条件，凡属病情较轻、治病费用不高、没有严重影响劳动能力的农户，不能认定为建档立卡贫困人口。

四是建议由各级政府牵头，建立扶贫与各部门的数据共享平台，将税务、工商、社保、不动产登记、金融机构、公安车管等部门信息纳入系统，建立统一的财产收入核对系统，准确有效地核实贫困户的家庭收入、财产情况，同时实行动态管理，通过数据联，及时发现不符合条件的人员。

（三）分类扶持贫困县。

目前全国有 32个国定贫困县。

其中，江西有24个国定贫困县，还有省定贫困县都昌县。

按贫困原因和贫困深度划分，可分为四类贫困县：一是集中连片环境恶劣的极重贫困县，特点是山高路险、生态脆弱、贫瘠、经济发展水平低，扶贫任务十分艰巨。

二是山区重度贫困县，特点是地处山区，交通不便，没有铁路高速公路或刚刚开通，农村公路交通也不便捷，经济发展起步较晚，群众生活水平较低，部分贫困县有但难以开发利用。

三是平原农业偏重贫困县，特点是地处平原、湖泊，以农牧渔业为主，人口众多，自然缺乏，居民收入以外出务工或农牧渔业为主，收入不稳定，部分县也没有铁路。

四是一般贫困县，特点是历史上较为贫困，但各方面条件较好，经过多年经济发展，贫困面貌已发生很大改变。

为此，我办建议对贫困县实行分类扶持：一是集中财力、综合运用基础设施建设扶贫、生态扶贫、安居搬迁扶贫、教育扶贫等各项扶贫措施，重点支持集中连片环境恶劣的极重贫困县脱贫工作。

二是加快山区重度贫困县铁路、公路基础设施建设步伐，帮助其开发山区，利用优势实现脱贫。

三是加大平原农业偏重贫困县的农业基础设施建设、农业产业化建设，通过政策倾斜、铁路和高速公路建设吸引社会投资，通过兴办企业和提高农业产品附加值，实现贫困户稳定增收。

四是对一般贫困县，应尽早组织国家脱贫评估，在其宣布脱贫后在一定年限内继续给予政策支持，但不作为扶贫工作重点。

二、改贫境，切实改善贫困地区基础设施条件改革开放以来，我国铁路、公路、通讯、农村安全饮水、写作水利、供电等基础设施建设得到了飞速发展，但部分地区落后的交通、电力、通讯络等基础设施仍是制约大多数贫困县和贫困村发展的主要原因。

如：江西省的修水、鄱阳、余干、乐安、广昌、石城、会昌、寻乌、安远等国定贫困县至今尚未通铁路，一些偏远贫困地区公路状况较差、水利设施不足或陈旧、通讯络信号不畅等问题依然存在。

对此，建议从以下六个方面切实改善贫困地区基础设施条件：一是国家筹集专项铁路建设资金，全面开展贫困县铁路建设，争取未通铁路的贫困县在“十三五”时期建成铁路或开始兴建铁路。

二是将车购税收入补助地方资金中的农村公路建设资金集中投向路况较差的贫困村公路建设。

三是将财政扶贫资金中的村庄整治资金和以工代赈资金、彩票公益金集中用于贫困村基础设施建设，不平均分配和用于美丽乡村建设。

四是将贫困村小型水利设施建设纳入“小农水”资金重点支持对象，持续不断地改善贫困村水利设施。

五是继续加大贫困村电力、通讯、络基础设施建设力度，适度降低电价和络费用，或由国家财政给予一定补贴，开辟信息扶贫新渠道。

六是加大对基础设施建设扶持力度，出台优惠政策鼓励社会扶贫，相应取消贫困县、贫困村基础设施建设资金自筹规定。

三、断贫根，提高贫困户劳动技能、经营能力和脱贫志向部分贫困户贫困的主要根源是受智力水平、劳动技能、个人志气等因素影响，为此需采取措施提高贫困户劳动技能、强化脱贫志向。

在扶贫实践中，国家虽然通过产业扶贫、金融扶贫、热门思想汇报雨露计划、教育扶贫等措施帮助贫困户脱贫，但也存在一些不足：一是在雨露计划扶贫中，对贫困户组织职业技能培训力度不足，只凭培训证书发放补贴，一些贫困户虽然取得职业技能培训证书，但实际并未掌握职业技能。

二是教育扶贫取得很大成绩，但目前一些贫困县教育扶贫仅限于九年制义务教育和对贫困户高中、大学学习进行补助，贫困村幼儿园缺乏、小学教育设施和师资力量薄弱，优质教育不足。

三是在发展扶贫产业过程中存在一些不足，如政府承揽责任多，贫困户主动创业少，只分享收益不承担风险，个别合作社为贫困户入股分红而成立，没有产业支撑，如贫困地区集中发展某一农产品，受市场供求影响容易大起大落，且附加值低、收入不高。

四是一些贫困户缺乏劳动意识和进取精神，名为物质贫困实为精神贫困。

对此，建议从以下几方面采取措施提高贫困户劳动技能、强化脱贫志向：一是增加雨露计划资金，开展“一户一人一技能一就业”活动，确保有劳动能力的贫困户有一人熟练掌握一门职业技术并能够在劳动市场就业，心得体会实现稳定增收，坚决杜绝职业培训学校只发放证书而不培训技能的现象。

二是加大贫困地区教育扶贫力度，鼓励社会资本在贫困村兴办幼儿园，鼓励优秀师资力量到贫困村学校定期教学，将贫困户义务教育延伸到普通高中或中等职业学校教育，对贫困户子女接受高等教育实行助学贷款财政全额贴息政策。

三是产业扶持资金要遵循市场规律和法律规定，量化到贫困户的产业发展资金，入股哪家企业或合作社，由贫困户自主决定，在分享收益的同时要分担风险。

对贫困户发展扶贫产业，应加强农业技术指导，支持社会资本在贫困地区创办农产品加工企业，提高贫困地区特色农产品附加值，加强农产品信息络技术和销售渠道建设，将农产品的生产销售有机结合起来，避免供求大起大落。

四是对因懒致贫的，政府帮助推荐工作岗位，在其不接受政府推荐的工作或者在规定期限内不寻找工作的，不作为建档立卡贫困人口，只给予最低限度的生活物资保障（家属除外）。

四、扶贫户，适度保障贫困户基本生活水平按照要求，贫困户脱贫，必须做到“两不愁三保障”。

从调研情况来看，随着经济发展，国家向社会特别是贫困地区提供了大量的基本公共服务，贫困户的衣食、住房、教育、医疗等基本生活水平有了切实保障，目前存在的主要问题：一是国家的脱贫攻坚政策使一些贫困户对改善生活水平产生了过高期待，特别是贫困群众对医疗保障期望值高，财政承受的支出压力较大。

二是一些生活条件相对较好的建档立卡贫困户享受扶持政策，助长了攀比心理，引起群众不满。

三是农村危房改造补助资金总量大，工作总结但补助对象多，单户补助资金少，少数贫困户依然无力新建住房或对危房进行维修加固。

为此建议：一是在脱贫攻坚过程中，国家要立足于通过支持贫困户发展生产改善生活水平，向贫困户提供的社会保障等基本公共服务要实行保基本、广覆盖、可持续，不可透支财力盲目许诺。

二是对贫困户实行差别补助，重点向纯低保户、五保户提供吃穿、住房、教育、医疗服务，并随着经济发展适度提高低保标准，对扶贫开发户、扶贫低保户重点提供职业技能培训、农业技术推广服务和提供产业发展资金支持。

三是对无力改造危房的贫困户提高农村危房改造补助标准，保障贫困户居住安全。