案例研究：9普惠性可持续农村小额信贷体系的构建路径

案例研究摘要：鉴于社团等非政府组织小额信贷到目前为止只能处于试验阶段，缺乏持续发展能力，本文重点对2005年以来各类新型小额信贷组织试点情况进行典型分析，设计了普惠性可持续的小额信贷体系的基本框架及其实现路径。

关键词：农村金融；小额信贷；普惠性中图分类号：F830.6 文献标识码：A 文章编号：1674-2265（2008）06-0034-05 普惠性可持续农村小额信贷体系的构建路径胡金焱李东亮1（①山东大学经济学院，山东济南 250100；②中国人民银行潍坊市中心支行，山东潍坊 261041）一、引言二十世纪70年代以来，小额信贷己经引起了全世界的广泛关注。

2005年被联合国确定为“国际小额信贷年”，2006年尤努斯在中国的访问引发了社会各界对中国小额信贷应该遵循何种模式发展的讨论。

作为农村金融体制改革的重要内容，各类小额贷款组织试点工作不断推进和深化。

但总体看，我国小额信贷仍处于探索阶段，虽有明确的宏观政策导向、强大的市场需求和广阔的发展空间，但更面临多种约束和挑战。

如小额信贷尚未纳入整个金融体系，完整有效的小额信贷体系规划尚未设计出来；非政府组织和人民银行试点小额信贷组织缺乏正式的金融地位；正规金融机构只有农村信用社独立支撑整个农村小额信贷市场，公益性和商业性存在严重冲突；各试点小额信贷组织存在资本金不足、缺乏有效的内部运营机制等。

应该说，当前小额信贷的发展仍难以满足经济社会发展的需求。

研究小额信贷产生和发展的成功经验，设计我国农村小额信贷发展的思路，探索建立多种小额信贷主体并存的普惠性可持续的农村小额信贷体系，对于解决农村居民贷款难、农村微小企业融资难、实现民间金融的规范化和推进我国农村金融改革有重要的意义。

二、我国新型小额信贷组织的发展与前景2004年以来，在“鼓励农村金融制度创新”的连续四年的中央一号文件的政策激励下，人民银行、银监会分别选择部分省份开展了小额信贷组织试点，国务院扶贫办和财政部在全1作者简介：胡金焱（1966-），男，安徽人，山东大学经济学院教授，博士生导师；李东亮（1976-），男，山东人，中国人民银行潍坊市中心支行，公共管理硕士。

国选择安徽等14个省，在贫困村开展建立村级生产发展互助资金试点，非试点地区也采取多种形式探索成立新型小额信贷组织。

但是由于尚未有小额贷款的法规，因此各地的做法不一，形式多样，争议也颇多。

（一）三种基本实践模式目前新型小额信贷组织的组建和运作实践主要有三种形式：一是人民银行的试点模式；二是银监会试点模式；三是各地自行进行实践的模式。

1．人民银行试点模式。

从2005年5月开始，在中国人民银行的推动下，贵州、四川、山西、陕西、内蒙古五省（区）成立了由某些国际基金组织或机构捐助的小额信贷组织和由民营资本投资、经营的“只贷不存”小额贷款机构试点。

由于农村小额贷款市场的广阔空间和潜藏的巨大商机，以及在一定时期内可以享受到税收减免等优惠条件，小额贷款公司招标吸引了众多的投资者。

组织形式主要是有限责任公司，政策性性质不明显，即试点的组织模式是公司制盈利性机构而非扶贫的政策性机构。

截至2006年末，7家贷款公司贷款余额8778.82万元，累计放款1.2亿元。

利率在11%-28%，个人贷款约占83%，农户贷款接近一半左右。

其中开业时间最长的山西平遥两家贷款公司贷款余额4487.32万元，农户贷款率达81.69%，农贷余额3360.45万元，占全部余额的79.44%，小额贷款公司新增贷款占平遥县金融机构新增贷款的25.18%。

户县等5家小额贷款公司均实现了“三个一百、一个零”的良好经营局面：正常贷款率、贷款收回率和利息回收率100％，不良贷款为零。

2．银监会试点模式。

2006年12月，中国银行业监督管理委员会按照“先试点、后推开；先中西部、后内地；先努力解决服务空白问题、后解决竞争不充分问题”的原则和步骤，首批试点选择在四川、青海、甘肃、内蒙古、吉林、湖北6省（区），按照商业可持续原则，开展了村镇银行、小额贷款公司和资金互助社的试点。

到2007年5月末，已设立村镇银行6家、小额贷款公司3家和资金互助社6家，新型农村金融机构共吸收存款5523万元，发放贷款13843万元。

其中，发放中小企业贷款8550万元、农户贷款5024万元，分别占贷款的61%和36%，总体运行良好。

3．非试点地区小额贷款模式。

在宏观政策的倡导和鼓励下，河北、安徽、江西、河南、浙江、江苏、宁夏、云南、山东等非央行和银监会试点地区，地方政府、人民银行分支机构、银监机构也在积极进行小额贷款组织的试点推进工作。

在组织形式上主要有以下三种：一是社会团体（互助合作社）；二是合作制组织；三是股份制公司，主要为有限责任公司。

本文重点总结政府参与式扶贫模式、独立的综合性新农村建设模式和完全市场化运作三种模式。

（1）贫困村村级发展互助资金模式，也被国际扶贫组织称为“霍山模式”。

这是一种在总结霍山县项目成功经验基础上的参与式扶贫到户的新模式。

2006年，国务院扶贫办和财政部在全国选择安徽等14个省，在贫困村开展建立村级生产发展互助资金试点，探索财政扶贫资金与农户存量资金的有效衔接方式，改财政扶贫资金的无偿投入为长期周转使用，增强对贫困农户的扶持，提高农户的自我管理、互助经营能力。

所谓“村民生产发展互助资金”，即政府注入一定财政扶贫资金“铺底”，农民自主、自愿地以自有资金入股，村民以民主的方式选出“管理小组”，在限定的范围内实行“民有、民管、民用、民受益，周转使用，滚动发展”，村民贷款低于银行利率，不需要抵押，只需找两三户有经济实力的农户联合签字担保，经资金共管小组审批并公示，即可获得贷款。

截至2006年末，安徽省太湖县在46个村建立了互助资金，覆盖农户2185户；霍山县在全县建立了114个试点村，有3260户农民借用互助资金，受益人口达11290多人，到期借款回收率都达到了100%。

（2）独立的综合性新农村建设模式——濮阳市农村贷款互助合作社。

2006年7月成立，以小额信贷实验基地为平台，培育以农民为主体的贷款合作、生产合作、购销合作和文化合作相结合的新型农村建设体系，被中国社会科学院定为“国家小额信贷试验基地”，先后获得“独立的综合性新农村建设模式”、“国内首家农民互助小额信贷组织”、“新合作组织设计中最完备的设计”等多种评价。

该组织主管单位为濮阳市供销社，注册资金60万元，互助社共发动组建了29个新型农民合作社，已经是国内最大的农民合作社联片开发区。

互助社按照“民办、民管、民受益”原则，自筹资金贷款，不吸收存款，不非法集资，不经营高利贷，制定出了严密的章程，根据孟加拉模式设立的，按照总社和市社＋分社＋互助中心的多层资金互助模式运行。

互助社有两类社员：基本社员和股金社员。

每户一年交纳50元钱，即成为互助社基本社员；每户入股500元以上，即成为互助社股金社员。

（3）服务中小企业的完全市场化运作模式——河北万利通小额信贷有限公司。

河北廊坊市于2006年8月28日在霸州市胜芳镇成立了全省第一家小额信贷公司——万利通小额信贷有限公司，2个自然人投资5000万元。

该公司的成立和运行始终是在政府部门的主导下成立的，但实行市场化运作，不承担政府职能。

霸州市政府鼓励万利通向农户发放贷款，但要求以“贷得出，收得回”为原则，以提供救急型、短平快的流动资金为主，贷款额度、期限和利率(在基准利率四倍以内)完全由公司根据市场情况自主决定。

该公司成立50天，累计贷款额高达1.16亿元，相当于5000万元的本金周转了两轮多。

45笔贷款中，只有两笔是贷给了农户直接用于农业生产，其余43笔都贷给了农民创办的企业和个体工商户。

（二）新型小额信贷组织的持续性分析——基于法律和制度层面1．新型合作类资金互助组织可持续性分析。

目前在非央行和银监会试点地区，地方政府、政府机构、人民银行分支机构、银监机构积极进行小额贷款组织的试点大多数为此类模式。

这些资金互助组织多存在于各种民办经济联合体、农民专业协会和新型农村经济组织中。

主要可分为三种类型：一种类似于“财务公司”雏形，在经济联合体内吸纳股金、资金借贷；一种由农民专业协会中的若干“股东”出资，发起并组建“资金互助协会”，对区域内种植和加工同种农产品的农户和加工企业吸纳股金、办理短期资金借贷；另一种则由政府有关部门注入“扶贫济困基金”和农民中的少数“股东”出资，共同组建“农民资金互助社”。

资金互助组织是伴随多种农村经济合作组织的迅速发展、适应农户对资金余缺调剂的一种自发的新型融资模式，是在民间借贷快速发展的基础上转换成的微小资金互助性联合，充分体现了民办、民管、民受益的特点。

不仅贷款规模小、频率高、灵活，而且具有时效强、多元化和差异化等特点，办理手续也简便快捷，服务对象往往是被农村合作金融机构视为风险大、收益低、信用差、难管理的群体。

这种联合不仅调剂了入股社员自身发展的资金余缺，对农村金融长期积蕴的信贷风险也起到了一定的分散补偿作用。

但法律上未能对其性质加以明确，既没有相关部门的批准认可，有的还未经工商部门登记，实质仍是民间借贷组织。

且目前的资金互助组织大多照搬原农村合作基金会的操作方式，虽有“章程”却多从互联网上下载套用，还没有自身成熟的管理体系；虽设立了社员大会、理事会、监事会，但多流于形式，且责、权、利不清晰。

由于入社条件低，社员范围有急剧扩大的可能，易产生矛盾纠纷，有可能造成地方经济社会不稳定。

这些组织亟需法律的界定和认可，也需要地方政府的合理引导。

2．商业性小额贷款组织可持续性的分析。

国外商业性小额贷款组织形式主要是商业银行和非银行金融机构，其市场准入一般适用本国有关金融机构市场准入的法律要件。

我国目前没有专门的法律对商业性小额贷款组织进行规范，主要包括金融机构和一般公司企业两种类型。

一是金融机构组织形式的商业性小额贷款组织的市场准入——银监会模式。

在市场准入方面受到严格的法律条件的限制和法律程序的约束。

除要遵守《公司法》有关市场准入的一般规则外，对特定内容则优先适用《商业银行法》等有关法律法规。

纳入到农村金融机构的审批监管范围内，本质上是发起人（商业银行或农村信用社）设立的全资子公司，是作为分支机构存在。

二是一般公司企业形式的商业性小额贷款组织的市场准入——人民银行试点模式和部分非试点地区的小额贷款公司。

由民间资本发起设立的在工商部门注册的经营人民币业务的一般公司，市场准入条件比金融机构的市场准入低得多，表现在相对较低的注册资本和设立程序等方面，不需要取得金融监管机构的批准。

作为新生事物，我国商业性小额贷款组织的发展还面临市场准入、市场监管等法律和制度等各种外部因素的影响和约束。

其一，法律层面。

目前小额贷款组织的市场准入缺乏法律及政策依据。