土地宏观调控的机制框架与对策研究

土地宏观调控可以分为直接调控和间接调控， 传导机制是存在于间接调控中的一个概念，是指从 调控手段实施到调控目标实现之间的过程。学者刘 艳君等［8］将土地供给传导机制定义为： 在调控宏观 经济的过程中，运用土地供给政策工具，影响一系 列经济变量，最终实现既定目标的传导途径和作用 机理。高进田等认为［9］，土地管理和调控是间接作 用于社会总供给和总需求的，属于间接调控范畴， 土地参与宏观经济调控过程需要通过一个政策传导 过程来实现。
对土地政策参与宏观调控的传导机制分析，有 学者认为［10］，有两条主线： 1） 从土地政策调节主 体与客体之间的传导来进行，也可称之为机构传导 型模式； 2） 从土地政策工具与目标之间的传导机 制进行分析，也称为变量传导型模式。但这两个链 条不能孤立地分析，只有将两者结合起来，才能勾 画出土地政策传导的全过程，即中央土地调控部门 通过各种土地政策工具，直接或间接地调节各级土 地管理部门和土地市场的供地条件，进而控制全社 会的土地供应量、供应结构和流转速度，使地方政 府、企业和个人不断调整自己的经济行为，从而对 影响整个宏观经济运行。因此，将土地宏观调控的 调控目标、政策体系、指标体系与传导机制的两条 主线结合起来，建立土地宏观调控运行过程框架， 如图 2 所示。
行政手段则是指在土地供给政策参与宏观调控
体系。除此之外，政策体系还必须与国家的大政、 的过程中，政府相关部门通过制定能够影响土地供
方针、政策紧密衔接，与财政、货币、产业、区域 给数量、土地供给区域、土地供给方式以及土地供
发展等政策相协调，做到相辅相成，共同促进宏观 给价格的政策，并以行政命令或行政指令的方式予
土地参与宏观调控的手段和途径是多样的。国
收稿日期： 2010 － 10 － 22； 修订日期： 2010 － 12 － 26； 责任编辑： 段丽萍。 第一作者简介： 王兴 （ 1982— ） ，男，硕士、助理研究员，主要从事国土资源宏观调控与国土资源规划研究。 E-mail： wx_cau@ 163． com
2 土地参与宏观调控的核心问题
图 1 土地宏观调控机制框架图
笔者认为，现阶段我国土地参与宏观调控的 核心问题包括 4 个方面： 土地参与宏观调控的机 制框架、土地参与宏观调控的目标、土地参与宏 观调控的政策体系、土地参与宏观调控的监测预 警体系。
3 土地参与宏观调控的核心机制框架
贯穿整个土地宏观调控的核心思想是： 以市场 配置为基础，以政策调控为核心，以指标监控为手 段。政策的落实和实现最终体现在操作层面上，必 须根据宏观调控要求，及时准确地建立土地宏观调 控监控体系，以指标控制为手段，及时对宏观调控 的方向和力度进行调整。市场—政策—指标所形成 的有机整体贯穿于整个土地宏观调控过程，这样才
土地政策参与宏观调控的阶段目标与最终目标 有较高的相关性，主要以国家的五年计划为基期， 现阶段我国土地宏观调控的阶段性目标可概括为以 下 4 个基本目标： 1） 保障社会经济平稳增长和社 会发展； 2） 统筹区域土地利用和土地利用内部结 构优化； 3） 促进耕地保护和促进土地集约利用； 4） 努力解决公平发展和维护农民权益，保障社会 和谐发展。
行的措施和政策，对经济运行状态和经济关系进行 干预和调整，把微观经济活动纳入国民经济宏观发 展轨道，及时纠正经济运行中的偏离宏观目标的倾 向，以保证国民经济又好又快地持续发展。学者卢 为民［3］从宏观调控和宏观调控体系引申出了土地政 策参与宏观调控的内涵，提出土地政策参与宏观调 控是指从土地的总供给和总需求入手，通过调整或 影响其对比平衡关系，实现土地供求的动态平衡， 促进宏观经济的发展规模、速度和结构等方面的优 化，平抑短期波动，并推动经济长期稳定增长。
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资源与产业
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主体利益，以影响土地市场参与者的市场行为的方
5 土地参与宏观调控的政策体系
法，如土地税收、土地价格、土地出让收益分配以
及土地金融政策等。
土地宏观调控政策体系建立的前提条件为： 明 确调控目标、把握调控重 点 和 难 点、掌 握 调 控 时 5. 2 行政手段
机、控制调控力度、审时度势的建立宏观调控政策
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土资源部原部长孙文盛在 2004 年提出［4］，土地参 与宏观经济管理时，可以运用经济、法律和行政等 多种手段，通过运用这些手段的合理搭配，可以增 加政府在调控中的选择，提高调控效率，最终实现 宏观调控的目标。学者范恒山［5］提出的土地宏观调 控的主要调控途径包括调控土地供应总量和结构、 调控市场准入、调控土地价格、调控经济短期预警 与动态。浙江大学杨志荣认为［6］，参与宏观调控的 土地政策主要包括土地供给政策、规划政策、地价 政策、税收政策以及收益分配政策。学者卢爱学则 认为［7］，现阶段 应 进 一 步 完 善 土 地 市 场 配 置 机 制、 耕地保护机制和土地利用规划机制，以土地规划、 地租地价、土地供给量、土地收益分配等手段参与 宏观调控。
（ Chinese Academy of Land ＆ Resource Economics，Beijing 101149，China）
Abstract： This paper analyzes the connotation and means of macroscopic controls in land policies and presents the core points from four aspects： 1 ） to establish mechanism framework of land macroscopic controls and to analyze its conducting mechanism； 2） to divide the objectives of land macroscopic controls from final objective，stage objective and current objective； 3） to set up control policy system and to optimize the policies； and 4） to construct supervision and alarm system． This paper draws a conclusion that land policies shall be optimized to involve in macroscopic controls and presents approaches． Key words： land； macroscopic controls； mechanism； ap 土地政策参与宏观调控机制是一项系统工程，
要实现 土 地 宏 观 调 控 机 制 目 标， 必 须 建 立 机 制 框 架。机制总体框架可分为 3 个循环阶段： 调控准 备、调控传导和调控评价。调控准备主要是进行土 地经济形势分析与预警，确定运用土地政策进行调 控目标、方向、力度和方式； 调控传导是宏观调控 部门运用土地政策工具或手段影响中介目标，进而 对总体经济活动发挥作用的传导途径和过程 （ 包括 宏观调控部门之间的配合、不同类型土地政策工具 搭配） 调控实施，这是宏观调控的核心； 调控评价 主要是对宏观调控进行绩效评价，并对调控主体进 行激励约束，并为新一轮宏观调控做好准备。调控 机制框架如图 1 所示。
经济健康、有序、快速发展。
以实施来调控土地市场的方法，如土地利用规划、
土地供给政策参与宏观调控的目标必须通过一 土地供应计划、土地收购储备、土地监测预警、土
定的手段得以实现。现阶段中国土地供给政策参与 地利用保护政策等。
宏观调控可应用的手段主要有经济手段、法律手段 5. 3 法律手段
以及行政手段。通过综合运用这些手段，从土地的
按照土地宏观调控的时间段来划分，土地宏观 调控机制既要注重对国家中长期经济增长的调控， 又要注重对短期经济波动的调控，二者必须形成一 个有机整体，为最终实现宏观经济健康、快速、稳 定的发展奠定坚实的基础。综上所述，土地政策参 与宏观调控的目标应该包括最终目标、阶段目标和 即期目标，三者共同构成土地宏观调控目标的 3 个 层次，相互促进，共同作用。
提出完善土地政策参与宏观调控的结论和对策建议。
关键词： 土地； 宏观调控； 机制； 对策
中图分类号： F301. 0
文献标识码： A
文章编号： 1673 － 2464 （ 2011） 02 － 0057 － 06
MECHANISM FRAMEWORK AND APPROACHES TO LAND MACROSCOPIC CONTROLS WANG Xing，DU Xin-bo，YANG Jing-sheng
土地政策参与宏观调控的最终目标为： 按照国 家宏观调控目标和保障科学发展的要求，根据宏观 经济运行态势，制定和实施相应的土地调控政策， 调控经济增长速度、促进产业结构不断优化和推进 区域经济的协调和可持续发展，最终实现国民经济 健康、平稳、快速增长。这一目标的确立是与我国
当前所 处 的 历 史 发 展 阶 段 相 适 应 的， 将 长 期 维 持 不变。
1 引言
土地政策参与宏观调控作为国家宏观调控的重 要组成部分是我国于 2003 年首先正式提出的。此 后很多学者对其内涵进行了界定，中国土地矿产法 律事务中心认为［1］，土地政策参与宏观调控实质上 就是政府制定和实施相关的土地政策，通过对市场 的干预来调控宏观经济，以实现国民经济健康、平 稳、持 续 发 展 的 目 标。甘 藏 春 等 在 其 研 究 中 提 出［2］，土地宏观调控是国家以土地作为调控经济运
土地政策参与宏观调控的即期目标是指宏观 调控部门 在 实 施 调 控 时 直 接 确 定 的 目 标 或 指 标， 或者说是预期实现的目标。即期目标将政策工具 和阶段目标连接在一起，例如，实施紧缩性政策 时，所确定的闲置土地处置计划、地价控制目标、 土地税费指标等； 在实施扩张性政策时，所确定 的土地供应量、土地供应结构的具体数量指标等。 2010 年我国土地宏观调控的即期目标为： 继续扩 大内需用地和保障性住房用地供给、抑制房地产 等经济过快过热增长和通货膨胀、有效调整产业 用地结构、稳定经济增长。例如现阶段我国控制 房地产过热而出台的土地招拍挂要综合评定开发 商资 格 等 调 控 政 策，其 出 台 的 及 时 性、 灵 活 性、 有效性将会为实现即期目标的有效调控发挥重要 作用。