1875-1914年英国牛奶安全监管的历史考察

1875-1914年英国牛奶安全监管的历史考察作者：魏秀春来源：《历史教学·高校版》2010年第12期摘要食品安全问题在英国自19世纪以来业已出现。

当时英国的食品安全问题首先表现为食品的掺假，牛奶则是最容易掺假的食品。

作为各阶层婴幼儿的主要食物，牛奶因而成为近代英国食品安全监管的重点对象。

所以，该文重点考察了1875－1914年英国牛奶安全监管状况，强调了“地方政府委员会”代表中央政府推动各地实施监管的职责与行动，认为这一时期的牛奶安全监管，有效地扼制了牛奶掺假的泛滥，促进了近代英国食品安全监管体制的完善，反映了维护食品安全是政府应尽的职责这一主题。

关键词掺假，牛奶安全，牛奶监管，地方政府委员会中图分类号K5文献标识码A文章编号0457-6241(2010)24-0027-06食品安全问题是世界各国共同关注的全球性课题。

2008年“三鹿奶粉事件”及后来一系列问题牛奶事件为我国的食品安全问题敲响了警钟，使食品安全监管成为关系国计民生的重大问题。

事实上，食品安全问题在英国自19世纪以来就已经成为一个重要的社会问题。

在社会各阶层的推动下，英国政府颁布了食品监管立法，不断强化安全措施，从而使英国成为世界上建立和完善食品安全监管体系最早的国家之一。

牛奶是近代英国食品安全监管的重点对象之一。

在近代英国，食品安全问题首先表现为食品的掺假，牛奶则是最容易掺假的食品。

19世纪牛奶消费已在英国民众中流行开来。

许多英国家庭几乎把牛奶作为哺育婴儿的主要食物，而且“几乎所有的家庭，特别是那些拥有未成年孩子的家庭，都想需要更多的牛奶”。

所以，人们认为牛奶掺假实际上是在“剥夺孩子们获取充分营养的权利”，受到英国社会的普遍关注，从而成为各地食品安全监管的主要对象。

因此，在英国学者研究的基础上，笔者重点探讨1875－1914年间英国牛奶安全监管的实施与发展，以期对我国当前的食品安全监管提供一些有益的借鉴。

一、牛奶掺假与近代英国食品安全监管牛奶在英国历史上有着非常糟糕的安全记录，构成了近代英国食品安全问题的重要内容。

英国学者认为：“在整个19世纪，牛奶业因其掺假行为而臭名昭著。

”牛奶是一种不透明的乳白色或略带黄色的液体，易和水融为一体。

1848年英国化学家米歇尔就已认识到：“水是牛奶掺假最常用的物质。

”商业动机使当时市场上牛奶普遍掺假，牛奶掺假率多年来居高不下。

据英国学者阿特金斯的统计，1872年之前伦敦市场上的牛奶掺水率平均为25％。

1856年有人宣称，以伦敦市场上牛奶掺入25％的水这一保守的数字推算，伦敦人每年就要额外花费475000英镑，而这一费用相当于伦敦水务公司一年的总收入。

至19世纪后期，牛奶的掺假率远远高于其他食品，阿特金斯重点统计和比较了1877－1913年间伦敦及其他13个城市的牛奶掺假情况。

这些统计表明，伦敦是掺假的重灾区，在1891年之前没有低于20％，此后才逐渐下降，但通常也高于其他大部分城市；而伦敦以外的地区，则在10％左右，波动不大。

1879－1881年间具有统计资料的9个城市中，5个城市的掺假率在20％以上，伯明翰曾一度达到53.2％；1889－1891年间，伦敦和伯明翰的掺假率最高，在20％左右；1899－1901年间，朴次茅斯和诺丁汉列居前两位，伯明翰位居第三，达到20.7％，而伦敦则降到14.9％；1909－1911年间，利兹位居第一，达到28.8％，伦敦此时终于降到10％以下。

另外，苏格兰地区的牛奶掺假亦非常严重，据统计，1900－1913年苏格兰地区牛奶的掺假率也远高于其他食品，在一战之前从未低于10％。

1903年，格拉斯哥的牛奶掺假竟然达到30％。

当时人们已经认识到，大量掺水的牛奶不适于儿童饮用。

19世纪50年代中期，人们发现伯蒙德西济贫院里购进的牛奶曾是这种掺假牛奶，“一个来自埃塞克斯的供应商的牛奶，每加仑5.5便士，而另外一个供应商的价格是每加仑1先令。

我们选购了每加仑只卖5.5便士的牛奶……(不久发现)这些牛奶全部掺水，已经发酸，是彻头彻尾的低劣牛奶。

我们不得不与每加仑需要1先令的供应商签订了供货合同……我们发现这种牛奶的质量要好得多。

非常适合孩子们饮用，比每加仑5.5便士的牛奶富有营养。

”1871年，济贫法委员会的调查报告称：“尽管在牛奶样品中没有发现致命或有毒的物质，但掺水的程度相当严重，足以消弭牛奶本有的营养，完全不能再将它作为婴儿及其他未成年人的食物了，因为婴儿的生命依赖于牛奶所给予的营养物质总量。

”所以，随着1875年以来英国食品监管体制的逐步确立，牛奶日益成为英国食品安全监管的重点对象。

具体而言，英国全国范围的食品安全监管开始于1875年《食品与药品销售法》。

该法令是英国第一部得到有效实施的食品安全监管法。

1899年，这一法令被修改，授权中央政府在地方政府继续无视食品法的时候干预和强制执行立法。

根据这些法令，英国初步建立了有效的食品安全监管机制，即中央政府监管下的地方政府负责制。

在这一体制下，地方政府对各地的食品安全负有主要责任，各地的卫生医疗官、公害检查员、衡平检查员、市场检查员和警察都有权购买食品样品送交分析师检测，食品商则有义务向这些官员出售其货物的正式样品。

“地方政府委员会”代表中央政府监管各地食品安全法的实施状况。

地方政府则全面负责其辖区的食品安全，由其任命并报经地方政府委员会批准的公共分析师负责检测食品样品；公共分析师定期将检测结果提交于地方政府，再由地方政府呈报于地方政府委员会。

地方政府委员会从1877年起开始汇总和发布各地的食品监管报告。

这些食品监管报告对英国各地食品监管的记录非常详细，而牛奶监管往往是这些记录的主要内容。

在样品抽检方面，牛奶的抽检率远远高于其他食品。

在英格兰和威尔士，自1880年起。

牛奶样品数量在当年抽检样品总量中都占到40％左右，到了1906－1913年，这一数字甚至达到49％，将近一半。

在苏格兰，详细的统计资料是从1900年开始的。

根据苏格兰地方政府委员会的统计，苏格兰牛奶样品的抽检率也远远高于其他食品，而且稍高于英格兰和威尔士，且1908－1913年都在50％以上，甚至一度达到58％。

可见，牛奶无疑成为1875－1914年英国食品安全监管的重点对象。

牛奶成为这一时期食品监管的重点对象，还在于牛奶掺假比较容易检测，只要不符合既定的营养标准即可认定掺假。

1901年前英国牛奶没有统一的行业标准，公共分析师检测样品主要依据由“公共分析师协会”确立的最低标准。

公共分析师协会最初确立的最低标准为脂肪含量2.5％、非脂肪固体物含量不低于9％。

低于这一标准的牛奶即被视作不适合人类饮用。

根据1899年《食品与药品销售法》(第4条)的规定，在农业委员会的主持下，1901年《牛奶销售条例》正式确立了牛奶的最低质量标准，即脂肪含量3％，非脂肪固体物含量8.5％为最低标准。

法定标准的确立，显然便利了各地对牛奶的取样与分析，使得1901后各地牛奶的取样率普遍增加，从而强化了对牛奶的监管。

二、1875－1914年英国牛奶安全监管作为牛奶掺假的重灾区，伦敦一直受到地方政府委员会的特别关注。

在历年的报告中，地方政府委员会都会认真分析伦敦地区的牛奶安全问题，不止一次地提出批评或质疑。

比如，1880年，地方政府委员会就发出通报，伦敦圣玛丽区和纽因顿区，没有分析任何样品，而白教堂区、索迪治区、路夫希夫区所分析的样品与当地的居民生活和法律规定关系不大。

相比其他区域的高掺假率，圣詹姆斯一威斯敏斯特区1879年抽检67份牛奶样品，1880年抽检了220份牛奶样品，竟无一例掺假。

地方政府委员会提出质疑：该区的牛奶“好像具有异常的免疫力”，“如此例外，值得特别注意”。

1882年，普林斯特德区、威斯敏斯特区等一些区域也报告无一例掺假记录，或仅有一些疑似掺假样品。

对于这种情况，地方政府委员会通常是向这些区域发出通告，提醒他们改进样品收集的方式。

当然，有些区域，如圣邦格拉斯区和朗伯斯区在实施食品法方面值得赞许。

据阿特金斯的研究，在1914年前的21年中，圣邦格拉斯区和朗伯斯区的牛奶样品数量不断增加，而掺假率却相应的不断下降。

流动小商贩的活跃是伦敦地区牛奶安全的一个痼疾。

19世纪英国学者梅休曾对此做过详细的记述：这些小商贩出售的牛奶通常是脱脂奶和掺水奶，通常是每夸脱1.5便士，顾客主要是孩童，仅在夏季的三个月时间里就能卖掉4000加仑，价值260镑。

对于这一状况，公共分析师经常抱怨说，伦敦各区地方政府很少采取措施进行有效整治。

如在纽因顿区，“牛奶供应的恶劣条件没有得到丝毫的改善”，“毫无疑问，这一状况仍然持续，除非这些流动小商贩经常受到检查”；“如果这种不公平的竞争得不到更有效的监管，而仅仅是3个月内抽取6份样品，那么对诚实守法的商人是不公平的”。

在帕丁顿教区，“许多在该区没有房产的流动商贩，无需缴税，潮水般地涌向该区及其他教区兜售掺假牛奶。

他们推着小车，小车上标有各种醒目的牛奶品名。

每次受到处罚后，他们就换成其他名字，继续叫卖。

(显然)除了坑害顾客外，他们这种不公平竞争对该区的固定商户造成了很大的威胁。

只有处以重罚，才能制止他们。

”然而，直到1913年，流动商贩的掺假问题仍然没有得到根本解决，“伦敦郊区的牛奶掺假问题大多来自三到四帮流动商贩，他们先在一个地区活动几周，接着又转向另一个地区。

在这几周里，他们叫卖的总是廉价的掺假牛奶，而且很难查清他们的确切住址，也很难发现他们的牛奶来自何处。

当其牛奶样品得到分析，不法行为被发现时，他们就转移到另一个地区，继续他们的欺诈行为。

”所以，伦敦人不得不付出巨大代价，为这些掺水奶买单。

在1879年的报告里，地方政府委员会作出这样的推算，假如伦敦人每人每周消费1品脱牛奶(或每人每天消费约1／8品脱牛奶。

考虑到约有1／8的人口是5岁以下的儿童，这一消费量是非常保守的)，那么伦敦人每年的消费量将近2300万加仑。

以每夸脱5便士的价格计算，伦敦人每年牛奶消费支出不少于200万英镑。

如果每夸脱牛奶的掺水率为16％(这一数字是根据公共分析师的抽检报告估算的平均数)，那么伦敦人每年就要为这些“以牛奶的名义出售的水”支付7万至8万英镑，况且这些水的卫生程度都很难保证。

1901年，地方政府委员会再次强调了这一点。

它引用民间团体的数字，即伦敦人每天的牛奶消费量是14.4万加仑，以当年15.2％的掺水率，每夸脱4便士的价格计算，伦敦人每年就要付出3万英镑为这些掺在牛奶中的水买单。

可见，20余年间伦敦牛奶的安全状况没有得到根本改善，根本原因在于地方政府没有采取得力措施。

1889年，地方政府委员会曾严厉批评伦敦地方政府对食品法的怠慢，“不幸的是，伦敦各教区和市区委员会对有效实施《食品与药品销售法》没有丝毫的紧迫感”。