关于加快“退二进三”步伐推进城市有机更新的意见和建议

关于加快“退二进三”步伐推进城市有机更新的意见和建议“退二进三”是指调整城市市区用地结构，减少工业企业用地比重，提高服务业用地比重，从而不断优化经济结构、提升城市品位的过程。

根据区政协2009年常委会工作安排，区政协于3月上旬组织有关委员，会同来自开发区管委会、区发改局、区建设局、工商萧山分局和四个街道等单位的同志组成专题调研组，以问卷调查、走访、座谈会、实地考察等形式，对主城区“退二进三”工作进行了深入调研并形成调研报告。

5月19日区政协召开十二届三十七次主席会议暨专题议政会，就加快“退二进三”步伐，推进城市有机更新进行协商审议，现将有关意见和建议综述如下，供区委、区政府领导决策参考。

一、加快“退二进三”工作的必要性当前，我区正处于城市化加速期和经济转型期，在这一时期加快“退二进三”，意义更为重大。

一是有利于提升城市品位。

通过“退二进三”，可以整合资本、土地、劳动力、技术、信息、社会网络、基础设施等城市发展要素，完善城市用地功能、提升城市集聚、优化产业结构、加快推进城市化进程，实现土地增值、产业调整、环境和人员素质提升，综合效益显而易见。

二是有利于提升企业竞争能力。

“退二进三”不仅是城市发展的抓手，也是企业调整发展的机遇。

企业利用搬迁机遇，可以“退低进高”，盘活存量资产，推进技术创新，提高市场竞争能力。

也可以借机轻装上阵，进军知识含量高、经济附加值高、资源需求少的生产服务、休闲服务和创意服务等领域。

三是有利于应对金融危机。

金融风暴使大多数企业主心态产生变化，“退二进三”、“退低进高”、货币收购意愿增强，据对建城区内开发区、四个街道的100家企业进行的实地走访调查表明，67 %的企业有“退二进三”、“退低进高”、“改旧换新”的要求（详见附表1）。

通过“退二进三”企业可以将存量资产转化为发展资金，可以借机转换经营模式，调整发展策略。

同时，政府收购成本也相对降低。

这也是当前转危为机，共同应对金融危机的有效之策。

二、当前我区“退二进三”工作现状城区存量企业数量多、地段优、层次低。

一是数量多。

调查表明，目前我区绕城线以内涉及企业3000余家，占地面积17189.8亩（详见附表2）。

主城区内（城厢街道和北干街道）的工业企业主要分布在29个区块内，共涉及企业224家，占地面积4305.8亩，房屋面积212.36万平方米（详见附表3）。

二是地段优。

29个工业区块中的企业，多数占据着寸土寸金的城区核心地段，区位优势十分明显，位于城区一类地段的有8个、二类地段的有16个。

三是层次低。

调查发现，城区工业企业总体呈现低、小、散、乱的特征。

多数企业规模偏小，设备陈旧，建筑简陋，一些企业因经营不善已处于转产或停产状况。

企业生产产生的噪声、废气、废水以及外来务工人员的日常活动对周边和群众生活造成较大影响。

这些企业不仅严重影响城市生态环境，制约城市布局调整、功能完善，也降低了周边居民生活品质，因而，加快改造势在必行， 29个工业区块当中非常迫切的占9个，迫切的占11个。

（详见附表3）“退二进三”工作启动早、步伐小、收效缓。

我区的“退二进三”工作始于2005年底。

2006～2008年的三年间，共收储9家企业，土地面积共计264.834亩，收购资金3.2亿元，已出让土地136.37亩,收入5.8349亿元(不含土地储备中心收购项目)。

虽然“退二进三”工作有所进展，但是仅占城区建成区范围内4305.8亩工业用地的5.9%，绕城线内17189.8亩工业用地的1.5%。

主城区“退二进三”步伐的缓慢，既制约了城市功能的提升，也制约了企业的发展。

如：萧山东至通惠路、南至南环路、西至风情大道、北至北塘河的24平方公里范围内，有29个工厂集中区块，224家企业，总占地面积4305.8亩。

按照现有规划，其中的1272.8亩土地是用作道路、绿地、停车场等城市基础配套设施建设的。

在城市病日趋加剧的今天，由于企业退不出去，妨碍了城区特别是新区的整体开发和老区的有机更新。

再如：杭发厂作为全国知名的中小型发电机生产厂家，因为身处城区发展腹地，难以更新设备，扩大生产，从而失去了参与三峡建设的大好商机。

三、我区“退二进三”步伐缓慢的原因分析通过走访调查，我们认为，造成我区“退二进三”工作缓慢的主要原因有三个方面：一是政府引导乏力。

一是实体性机构缺位。

“退二进三”工作是一项系统工程，需要发改、规划、国土、建设、土地储备中心、社保等联动协调，方能推动落实。

目前，我区还未形成一套强有力的“退二进三”工作联动机制，部门合力尚未形成，没有建立相关机制落实责任。

二是工作力度不够大。

相关部门缺少对“进三”产业进行专项研究，缺乏有效引领和科学指导。

三是短期资金压力大。

由于融资渠道单一，收购资金垫支周期长，财政短期支付压力大，加快推进心有余而力不足。

二是相关政策滞后。

一是收储政策不够平衡。

我区现行“退二进三”补偿标准与周边滨江、杭州城区相比明显偏低，与区内相关平台、功能区块的征迁补偿标准也不一致。

政策的不平衡导致“退二进三”谈判工作往往中途受阻。

二是配套政策不够完善。

企业迁建办理手续烦琐、周期漫长，且不明确。

三是要素保障政策缺失。

土地指标少，迁建用地难解决，被收购企业需缴纳土地增值部分25%的所得税等等，这些要素制约了“退二进三”的加快推进。

三是企业主动性不强。

由于开发模式单一，在自主开发、联合开发上存在一定障碍，企业只能被动等待政府收购。

但对主城区100家企业调查表明，仅有9%的企业选择政府收购，因此，企业普遍观望或按兵不动。

如杭州汇林食品集团有限公司早在2002年就开始从农产品加工向农业信息服务的科技型企业转型，且企业地处新区核心区块，迫切希望能原地或就近实施“退二进三”。

四、加快主城区“退二进三”的路径分析通过外出学习考察，我们发现，一些地方政府开始在允许企业进行自主开发上寻求政策突破，实行多元投入，积极建立引导机制，加快“退二进三”步伐。

如慈溪市规定：“退二进三”可以采取企业自行改造、旧城拆迁和政府收购储备三种方式，鼓励有条件的街道和企业单位在城中村改造中实行连片整体改造。

广州市规定：在符合城市总体规划的情况下，企业原址土地未纳入土地储备计划的，经市规划部门审核并报原批准供地的人民政府批准后，可改变原址土地的性质和建筑物的使用功能，从事除房地产开发以外的第三产业，企业可按新用途基准地价和原用途基准地价的差额补交地价，相应签订土地使用权出让合同变更协议或重新签订土地使用权出让合同。

重庆市北部新区以“无地招商”途径，将从事科技含量高的产品设计、技术开发和加工制造等注重创意和清洁生产的无污染工业引驻楼宇，发展都市型楼宇工业的方式，不仅优化和提升了区域产业结构，又很好的展现都市风貌新区形象，还可以避免未来“退二进三”及由此带来的产业空心化问题。

因此，我区实施“退二进三”工作，应借鉴其他地区的先进经验，从单一的政府推动向政府引导、企业参与、市场化推进的模式转变；结合“城中村”改造，改造“城中厂”；结合发展楼宇经济，减少“城中厂”；结合打造先进制造业的基地上，转移“城中厂”；结合产业转型升级，提升“城中厂”；结合城市景观美化，整治“城中厂”。

通过“退二进三”、“退低进高”、“改旧换新”腾出城市进一步发展、繁荣、环保的空间，实现城市的有机更新。

五、加快主城区“退二进三”的对策建议㈠理清思路，明确目标。

一是明确目标。

城市规划得到有效实施；企业得到更大的发展空间；城区居民的生活环境得到根本改善，实现政府、企业和社会多赢。

二是明确原则。

坚持规划引导。

“退二进三”必须严格符合城市控制性详细规划、城市设计等规划要求，以区块整体开发为原则，坚持规模推进。

坚持产业提升。

“退二进三”要有利于产业结构的转型和升级，对转业发展现代服务业或在区内异地转型投资高效益工业项目的，在政策上予以优惠。

坚持多元投资。

“退二进三”要实行多元投入，在加大政府拆迁投入改造力度的同时，积极建立引导机制，引导社会资本参与改造开发。

坚持有序推进。

“退二进三”必须与城区改造和建设时序相结合，整体谋划、先控后退、有序组织、重点推进。

坚持责任联动。

加快推进“退二进三”步伐，必须明确相关街道（镇）和部门的责任，实行分块分期包干，上下联动，形成合力，确保顺利实施。

三是明确进度。

5年时间基本实现主城区工业企业的有机更新。

10年时间基本实现绕城线范围内工业企业的有机更新。

㈡丰富模式，创新举措。

一是丰富实施模式。

强化政府收储。

政府收储仍将是我区推进“退二进三”工作的主要手段。

因此，要进一步加大资金筹措力度，强化政府对土地储备运营，推进整体开发，保障城市建设。

允许自主转型。

在符合城市规划和城市设计的前提下，通过挂牌出让的形式，支持和鼓励企业自主开发楼宇经济、总部经济和生产性服务业。

二是有序差别推进。

对主城区建成区内特别是核心区块的工业企业要加快推进步伐，加大推进力度。

允许退低进高。

引导企业通过设备更新、技术创新、整体转产等形式，提升产业层次；利用现有厂区存量土地或厂房扩建、新建、翻建标准式多层厂房来提高土地利用率。

倡导改旧换新。

对符合产业发展规划，环境影响较小的企业，可通过外立面改造等方式，实施改旧换新，整治建筑形态，美化厂容厂貌，提升城市形象。

三是创新推进举措。

鼓励货币安置。

对于不需政府另行安置的工业企业，要制订合理优惠的收购政策，补偿企业退出土地的相关利益，鼓励企业实施货币安置。

采取以房换地。

对于愿意退出工业用地，进入三产服务业领域的企业，政府可在城区合适地块建造限价商务用房，以房换地，鼓励企业拓展第三产业。

推动异地搬迁。

对于要求异地安置，谋求更大发展空间的工业企业，在符合产业发展导向的前提下，要优先安排复建用地，鼓励城区企业搬迁到工业园区集聚。

㈢完善政策，优化程序。

一是出台鼓励扶持政策。

调查表明，我区实施“退二进三”、“退低进高”的现行奖励补偿标准对企业缺乏吸引力，应当进一步修改完善，更多地让企业分享土地“退二进三”带来的收益，进一步调动企业的积极性和主动性。

⒈对易地搬迁的企业，除正常支付补偿款外，应给予产业转移扶持资金。

如慈溪市的具体标准为：二级土地80万元/亩，三级土地65万元/亩，四级土地50万元/亩，五级土地35万元/亩。

⒉为鼓励企业实施就地转型发展，对依法补缴土地出让金改变为商服和住宅用地的转型企业，其合法建筑及附属物和正常使用的机器设备按评估价一次性予以补偿。

如慈溪市的补偿总额上限分别为：⑴一般性企业，不超过应补缴土地出让金总额的40%；⑵上市公司在市内实行再投资的，不超过应补缴土地出让金总额的50%；⑶继续在市内投资高效益工业项目的（亩均税收20万元以上），不超过应补缴土地出让金总额的50%；⑷就地转型发展前三年年均纳税800万元以上的纳税大户，不超过应补缴土地出让金总额的50%；⑸两家以上单位联合成片改造且单体土地面积80亩以上的不超过应补缴土地出让金总额的45%；⑹实施市政府确定的重大功能性三产项目以及个别特殊企业，不超过应补缴土地出让金总额的70%。