信访制度的法理分析

信访制度的法理分析
摘要：针对信访制度的困境，本文介绍了信访脱困的主要理论：信访工作弱化说与信访工作强化说。

在此基础上，以涉诉信访为切入口，本文着重分析了涉诉信访的性质，最后提出了突破信访困境的路径。

关键词：信访制度法理分析信访脱困
一、信访制度的困境
在建国后的大政治背景下，信访在相当长的时期内被作为合法、合理、正确、有效的诉求途径。

新中国所形成的特定科层组织取代了各种传统组织，高度集权，但其各种理性化规范程序未能充分发育。

国家治理的目标过于庞大而掌握的信息又大量残缺，于是需要信访发挥解纷平冤、控制官僚的作用。

同时，由于密切联系群众的形式价值，信访具有了不断证明政权合法性的重要功能。

然而，信访制度充满了矛盾和悖论：信访制度的设计初衷是“诉情”，但其功能却演化为“求解”；求解于信访的如“三农”、“军转干部安置”等矛盾纷繁复杂，但信访部门的权能却十分有限；信访部门努力从体制内获得更大的“实权”，但仍然难以改善“批转”方式外乏善可陈的局面；信访意图疏导、解决矛盾，却不料成了矛盾积聚上升的通道：信访的功效在于借助高层权威，但却在客观上造成中央政治权威的流失。

因此，在1980年代中叶后，信访制度开始愈发受到质疑。

这些质疑主要来自两个方面：一是制度转型带来的质疑。

农村实行的土地承包制与城市的经济体制改革，使单位社会迅速解体，并向契约社会转型。

人际关系由权力服从型向平权型转变，原先在服从型结构下被权力所掩盖的矛盾纷纷呈现，而平权型结构下基层权力单位的解纷能力由于政治、经济权力的衰弱而大为降低，于是矛盾纷纷由基层向上传导。

一方面由于根深蒂固的人治传统，法院没有成功利用该契机去建立起自身权威。

相反在自古行政主导的模式下，信访部门却成了“超级法院”。

二是随着法治理念日益深入人心，特别是“依法治国”入宪，信访制度由于其浓厚的人治色彩，加之实践中信访失控造成司法权威衰弱及程序正义缺失等对法治的戕害，因此其又备受学界质疑。

二、信访脱困的理论探讨
正是立足于化解信访制度的“法治危机”与“实效危机”，理论与实务界形成了两种截然不同的观点：
(一)信访工作弱化说
持这种观点的学者从社会主义法律体系建设角度出发，认为信访的人治色彩，与建设法制社会的治国思想相背。

中国社会科学院的于建嵘研究员是这个观点的代表人物之一。

他主张“在强化和程序化信访制度作为公民政治参与渠道的同时，要把公民权利救济方面功能从信访制度分离出去，以确定司法救济的权威
性。

其次要改革目前的信访体制，可以考虑撤销各部门的信访机构，把信访全部集中到各级人民代表大会，通过人民代表来监督一府两院的工作，以加强系统性和协调性”。

(二)信访工作强化说
这种观点认为信访工作有满足人民利益诉求、促进社会公平正义、社情民意信息汇集分析、构建社会主义和谐社会等作用，以上种种作用在目前社会发展阶段是任何一种制度无可替代的，即使是随着社会经济发展、法律完备，还依然有其存在和加强的意义。

如学者康晓光认为，中国是一个以行政主导的国家，加强信访机构的权力来解决社会问题是“亲民”和“仁政”的重要表现。

笔者认为，信访制度应当保留，成为有益法治的制度补丁。

首先，法律并非万能，法治本身内含多元化的逻辑前提，它并不当然地排斥任何人治手段。

当我国法院尚无法通过司法审查权和法律解释权来解决上述制度失灵时，借助信访的某些优势更有利于实现社会正义。

其次，新中国成立后，从历史谱系看，新中国政治法律文化的内核是卢梭——马克思谱系的直接民主精神。

它必然要求实行群众路线和实事求是原则，从而提供民主参与渠道，这构成信访制度的理念基础，也成为执政党及其政权、意识形态不断获取合法性的重要机制。

文革后信访制度迅速恢复并被完善，也正是基于当时新领导集体急于确立合法性的需要。

最后，信访制度功效不理想的现状，并非单纯是信访制度本身设计不合理，而是整个解纷和救济机制的设计存在不合理。

因此至少在当前及今后的一段时期，适时适量适当地保留信访制度更符合国情、顺应民意。

保留信访虽然会滋生少数“缠访者”，但这是多元社会可承受的代价，也是法治可承受的代价。

三、涉诉信访与信访脱困
(一)涉诉信访：司法终结性与既判力的破坏力量
众所周知，信访中有大量案件涉及司法裁判。

涉诉信访的特殊性在于，它不是一般地对国家机关工作人员提出批评、建议和投诉举报，而是就具体个案提出申诉、要求再审，或通过向其他国家机关、党政团体信访等方式以促使法院完成某种诉讼行为。

其实质是以司法外途径启动司法程序，以司法外压力支配司法权运行。

这造成了严重后果，即两审终审制名存实亡。

涉诉信访使本希冀得以缓解的社会矛盾非但未有缓解，反而被激化、加重。

这是因为，当人们不满意判决，而又相信其在省城和京城更高一级的司法机构能再获得至少一次重新裁判的机会时，部分不满者便会顽固地对原判决进行抵制，顽强地踏上信访路，不惜单纯地为了上访而上访，甚至以上访为业。

一些十几年前甚至几十年前生效的裁判仍然被上访不止，各级机关对经过几次、十几次甚至几十次处理过的涉诉信访，仍要求法院复查、再审。

显然，涉诉信访在完全意义上打破了司法的“最后”。

因为当用尽司法救济后，不服裁判的当事方可以轻而易举地寻求到信访途径的入口，从而对司法既判力予以挑战。

甚至当司法程序还在进行之中时，就通过信访渠道向司法施压，以期在司法裁判尚具有弹性和可塑性之时，让自己强烈的信念之烈焰锻铸它。

不得不承认，实务中部分司法裁判确实在当事人屡屡信访后而不得不屈服于威权，甚至赤裸裸地被权力所推翻。

(二)涉诉信访：信访困境的突破口
然而，涉诉信访却恰恰使司法的“正确”与“守信”缺位，从而丧失权威。

一方面，各审级都是事实审与法律审，对事实的感知是任何具备正常智识之人都具有的能力，对此法官并不比常人更高明，相反却可能正因为精研于法律而偏离普通民众的道德立场。

再审法院兼理事实审，无异为裁判结果屈从民意悬置了通道，而信访无疑现实地承载起了该通道的功能。

信访人往往就是在案件事实而非法律适用上，不断重复上访、越级上访。

如果作为裁判前提的事实尚且一再被质疑，则裁判本身就更加欠缺说服力。

如是，程序正义湮灭殆尽，实现实质正义更无从谈起。

另一方面，涉诉信访不断使终审案件和生效案件被检察机关提起抗诉或由司法机关本身启动再审。

司法终审由句号变成省略号，必然会刺激某种投机心理的膨胀。

只要没有满足其欲求，就会有信访人“执着”追逐省略号的那最后一个点。

而任何新判决的产生，都意味着之前判决的推翻，在中国l其还意味着之前法官裁判的错误。

传统儒家思想重“信”，将其列为“五德”之一。

故而有“言必信、行必果”之说，有“季布一诺”之美谈。

司法也具有内在的人格，然而涉诉信访的泛滥，却不仅使司法“错案”不断，而且令司法裁判言而无信，最终致使司法权威丧失，毫无道德力量。

如此看来，如何处理涉诉信访是维护司法权威、信访困境突围的关键之所在。

无论信访制度革新还是存废，其价值取向都应是基于国家的宪政建设。

在法治国家，立法权、行政权与司法权相互制衡，应固守各自价值本位。

既然行政权的首要价值是效率，那么“让上帝的给上帝，让凯撒的给凯撒”，它就不应苛求自身能通过增设行政性程序而解决对正义与否的评判。

既然司法权的首要价值是正义，那么就应当确认司法救济是最后的救济，就应当信赖司法可以承担起作为社会最后防线的重任。

程序正义在根本上要求程序后果具有不可抗拒性，如果司法因信访而丧失终裁权威，那么何谓正义的争论将遥遥无期，因为社会至今还未催生出甚于司法的正义评价体系。

“法律必须被信仰，否则它将形同虚设”。

司法必须被信赖，否则信访无尽。