论地方政府投融资平台公司的转型发展

论地方政府投融资平台公司的转型发展

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论地方政府投融资平台公司的转型发展

重庆渝富资产经营管理集团有限公司夏秀兰

【摘要】投融资平台公司自4万亿元经济刺激计划实施迅速崛起后，承载了巨大的融资压力，其隐藏的债务风险、带来的社会矛盾以及肩负的历史使命迫使其转型升级，本文从政府层面和平台公司自身建设层面提出了转型发展建议。

一、政府投融资平台公司的产生和崛起

随着城镇化建设进程的不断加快，地方对城市基础设施建设需求越来越大，加之城市建设对地方政府官员政绩考核的正面激励，更是提升了地方政府搞建设的热情。然而，市政建设投资却存在巨大的资金缺口：一是分税制改革以来，财权层层上收，地方财政的财力增长远跟不上其所承担事务的资金需求量的增长；二是《预防法》又明确规定地方各级预算除特殊情况外不列赤字。地方政府急需资金与政府财政明显吃紧矛盾突出，于是，地方政府采取“表外负债”的方式进行隐性融资，地方政府投融资平台公司应运而生。

2002年以来，以重庆、上海为代表产生了一批融资平台公司，他们在实际运作过程中发挥了良好作用，解决了一些重大项目的融资难题。在这种背景下，融资平台公司

如雨后春笋般迅速崛起，2008年4万亿元经济刺激计划实施后达到高峰，尤其是2009年，呈爆发性增长，据初步统计，金融危机爆发及积极财政政策方向拟定后成立了近5000个平台公司。

从平台公司产生的效果看，确实在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。平台公司不仅撬动了银行贷款，同时还吸引了大量社会资本，较有成效地解决了地方基础设施建设面临的资金瓶颈问题。特别是在2009年应对金融危机的进程中，面对外需下滑、消费需求短期乏力的局面，平台公司带动的基础设施投资为扩大内需提供了强大动力，为经济增长做出了重要贡献。

二、政府投融资平台公司转型的必然性

尽管平台公司在城市化建设进程中发挥了积极作用，但其承载的压力、带来的风险、引起的社会矛盾早已引起广泛关注，问题不容小觑。一是融资能力下降。市容改善、城市发展外加政绩考核等因素使各级地方政府要不停地进行城市投资，平台公司是实施的主要载体之一，承担的融资压力愈来愈大，而这些项目大部分为公益性项目，短期内却无明显的经济效益，投入产出严重失衡；大多数平台公司经过几年的折腾，负债率偏高，财务状况不理想，继续融资的能力明显下降。二是过度依赖土地。土地出让收入被称为地方政府的“第二财政”，弥补了许多城

市建设资金的缺口。但土地储备属于资金密集型业务，收购资金主要依赖银行，土地出让受制于房地产市场的稳定性，此外，有些收购的土地还需要完成整治，增加储备风险和成本。在房地产市场起伏不定的情况下，以土地出让金作为还贷资金主要来源的“时间换空间”模式具有极大的不稳定性，风险显而易见。三是引发社会问题。土地是平台公司最重要的资产之一，这些土地往往是城市周边居民用地或老企业土地，涉及拆迁安置、旧城改造、老企业搬迁等问题，关系到老百姓的切身利益，处理不好，可能导致群众上访等社会问题。而土地出让不断涌现“地王”，政府从中获得巨额差价，让本已对高房价极度不满的人更加怨声载道。

一方面，我国的城市化率还在以每年超过1%的速度快速增长，据测算，这样的城市化进程每年市政建设投入需3500亿-5000亿元，而当前地方财政只能安排约1000亿元左右，资金缺口巨大，在地方财政状况无法实质性改善的情况下，各级平台公司还要继续发挥其应有的社会职能。另一方面，国家相关部委高度重视平台公司发展问题，相继出台国发〔2010〕19号、国土资发〔2012〕162号和财预〔2012〕463号等文件，要求地方各级政府规范平台公司的融资行为，帮助地方政府逐渐摆脱依赖土地财政的怪病。

三、政府投融资平台公司转型发展建议

平台公司的产生和发展与地方政府有着千丝万缕的联系，其转型发展必然同时要依赖于地方政府的支持和自身的能力提升，地方政府应在机制、资源配置及合理的政策上进行引导，而平台公司则应朝着市场化、规范化、科学化的方向培养自身的核心竞争力。

（一）地方政府层面

1.加强和深化区域投融资体制和机制改革。近几年平台公司迅猛发展，不乏规模千亿级的公司，这是表象。表象之下隐藏着机制体制问题，体制机制的可持续才能让平台公司走得更稳，走得更远。正如重庆市市长黄奇帆所说：“区域之间、城市之间的竞争，其核心归根结底是投融资的竞争。如果这个地方投融资环境、制度、体制好，这个地方就会有生生不息的资金来源，就会有很好的投入产出和发展动力。”

2.整合分散资源，发挥整体优势。各级地方要抓住国家规范平台公司的契机，将分散在不同平台公司的优质资源加以整合，提高资源配置效率，发挥资源的协同效应。同时，合理调整资源结构，优化各类资源组合，发展多元化的业务板块，增强抗风险能力。

3.借鉴发达国家的成熟经验。日本的基础设施建设资金主要来源于税收、市政债券、政府和银行的低利息贷款

以及税收优惠政策等，有许多实体参与者，主要包括中央政府、地方政府、官方代理机构和私营公司。美国奉行“凡民间能做的事情政府绝不插手”原则，其市政基础设施建设以市场竞争为主；市政债券是其主要资金来源。法国和德国采取分类运作模式，对非经营性的活社会效益非常大的项目，完全由政府财政预算投入；对经营性的项目或有收费来源的项目，采取市场化运作，全面允许民间资本进入，政府行使特许经营监管和行业监督职能。发达国家完备的基础设施水平与他们多层次、多方位完善的基础设施投资体系分不开，值得借鉴。

4.建立偿债基金制度。经验表明，大量依靠土地增值收益偿还平台公司债务的方式蕴藏巨大风险，地方政府应尝试建立完备债务风险防控机制和偿债基金制度，对平台公司的债务起到风险预警和控制作用，同时也在平台公司和地方政府之间设立一道债务风险防火墙。

（二）平台公司层面

1.政企分开，独立经营，建立现代企业制度。平台公司应遵循“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的原则，与政府划清权责界限，强化企业信用，项目融资时，做到财政不担保，平台公司之间不担保，突出单个项目的运营作用，逐步弱化政府信用；恢复平台公司作为一般企业的市场法人主体地位，成为能够独立核算、自负盈