二元户籍制度对中国城市化进程的影响

甘肃政法学院题目：二元户籍制度对中国城市化进程的影响专业行政管理学号201132040238 __________姓名一田瑞锦指导教师郭老师完成时间：2013年4月二元户籍制度对中国城市化进程的影响摘要：当代中国的户籍制度承担的不仅仅是单纯的人口管理功能，由于政治、经济、社会功能附加其上，它涉及到中国社会的方方面面。

亟待改革的户籍制度已成为中国城市化进程的羁绊，深刻影响着中国的教育资源配置、劳动力流动、资本流动、公民地位和城市化质量。

关键词：户籍制度；中国城市化；影响中国的户籍制度历史悠久，对社会有较强的控制力。

而1949年以后中国的户籍制度不仅仅是履行人口登记和管理的职能，而且是附加了一系列的权利、义务、保障、价值，影响到资源配置和利益分配的政治法律经济制度，这种制度安排对社会的控制程度可谓前所未有。

在建国初期，为了稳定社会秩序，恢复被战争严重破坏的濒于崩溃的国民经济，有一定的历史合理性。

但随着政治、经济和社会的发展，它在很大程度上影响着中国的城市化进程。

一、二元户籍制度的形成新中国成立后，面对混乱的国内社会秩序，身处外敌环视的国际环境，首要任务是恢复社会秩序，重构社会秩序，快速发展经济。

在当时的历史条件下是中央高层难以想出更好的办法来解决农村——城市的综合性危机，以及更好的途径为优先发展重工业积累资金。

处于计划思维观念支配下的决策者也就只能得出以户籍手段实行城乡隔离以保住一头的结论" 然而当时的户籍制度并没有停止人口迁移的脚步，后来附加其上的一系列政治功能、经济功能、法律功能，才真正使中国的每一位公民成为集权机器上的一个个固定的零件。

建国初期，公民拥有自由迁徙的权力。

1950年8月，公安部制订了《关于特种人口管理的暂行办法草案》，主要是为了对反革命分子或可疑分子进行监视和控制，以便“搞好社会治安，保障安全”，为国家施政管理和建设提供人口资料。

为了建立城市的公共秩序，为恢复城市经济建设，1950年11月，政府出台《城市户口管理暂行条例》。

《条例》第一条就申明：“为维护社会治安，保障人民之安全及居住、迁徙自由，特制订本条例。

”尽管当时失业的压力很大，尽管成立的各级政权的财力还很弱，但是政府并没有选择简单的强行命令来禁止城市里的流动无业大军。

为推进中国的城市化发展，中央高层确定了重工业优先发展的工业化战略，并为此构建了计划经济模式。

通过1953年的粮、油统购，1954年的棉花统购，1954年的生猪派购，1955年的烟、麻、茶、蚕茧、羊毛、牛皮、中药材以及出口水果的统一收购，在20世纪50年代末60年代初终于形成了农产品三类物资划分和相应的国家统购、派购、议购制度。

国家通过这种方式切断了农民和市场的联系，控制了全部农产品。

这种统购统销制度的核心是通过压低农产品价格，以低价销售给城市居民和工业企业，从而降低企业原材料的成本和工人工资，产生超额工业利润，支撑工业化的发展。

与此同时，在农村建立人民公社，实行社队化管理，把农民固定在土地上。

1958年1月，全国人民代表大会常务委员会通过的《中华人民共和国户口登记条例》公布实施。

《户口登记条例》以法规的形式限制户口从农村迁往城镇，对户口迁移进行了严格的规定：公民迁出本户口管辖区，必须在迁出前申报迁出登记，领取迁移证，注销户口。

公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明、学校的录取证明或者城市户口机关的准予迁入证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续。

该条例第一次以法律的形式将城乡有别的户口登记与限制迁移制度固定下来，也是新中国户籍制度史上重要的里程碑。

1958年4月，公安部制定下发的《关于执行户口登记条例的初步意见》中规定：农村以合作社为单位发给户口簿，合作社以外的户口不发给户口簿。

因户口簿具有证明公民身份的效力，这样，农民在外出时就缺乏证明自己身份的证件。

这些制度有效地汲取了农村农业积累，支撑了国家工业化的发展。

在农民的迁徙权被剥夺后，也有利于整个城市的稳定。

此后，随着我国政治和经济形势的发展变化，这一制度日趋完善，并走上僵化。

1961 年，公安部将非农业户数和人数这一统计指标改为非农业人口户数和人数，这使“非农户口” 和“非农人口”成为广泛使用的概念。

1977 年11月，国务院批转了《公安部关于处理户口迁移的规定》。

《规定》确立的关于处理户口迁移的原则主要为0“从农村迁往城市、镇, 含矿区、林区等) 由农业人口转为非农业人口，从其他城市迁往北京、上海、天津三市的，要严格控制。

从镇迁往市，从小市迁往大市，从一般农村迁往市郊、镇郊或国营农场、蔬菜队、经济作物区的，应适当控制。

”从此提出了“农转非”问题，并在此后制定了若干项“农转非”的政策。

与此同时，公安部为贯彻上述规定，给全国各省、市、自治区下达了“农转非” 控制指标，即“每年批准从农村迁入市镇和转为非农业人口的职工家庭人数，不得超过非农业人口数的 1.5%'。

从而对“农转非”实行了政策与指标双重控制的管理体制，至此，以控制公民自由迁徙为基本特征的新中国户籍制度已基本形成。

二、二元户籍制度对城市化进程的影响国家权力通过户籍制度渗透到社会生活的各个方面，影响到个人的衣食住行甚至婚姻选择。

公民被一纸户籍固定在以工作单位、生产队、单位或集体划定的生活区为坐标的一个个点上。

农村人口外流得以控制，使中国在工业化过程中，没有出现发展中国家在城市化发展中所出现的各种“城市病”。

这种似乎发挥了积极作用的户籍制度，对中国城市化进程的消极影响也是显而易见的。

1、教育资源配置不均，农村劳动力素质低公民接受教育时间的长短和受教育质量的高低，会对劳动力素质的高低产生重大影响。

城市的教育投资有保障，教育设施完善，师资队伍结构合理稳定；农村的教育投资不足，教育设施匮乏，师资力量不足且不稳定。

虽然没有任何法律条款规定中国农村儿童和城市儿童享有不同的教育权利，但事实上，世袭的户口制度，剥夺了农村儿童平等受教育的权利。

由于农村尤其是山区教育投资的严重不足，很多儿童无学可上，当他们长大后，农村更没有为其开设职业或技能培训课，他们只能是低素质的劳动力。

占全国劳动力比例多数的农村劳动力集体处于低素质状态，不能为工业的发展提供高素质的劳动力，只能为劳动密集型的工业提供廉价的劳动力。

随着科技进步、技术提升，高级人才匮乏，影响到工业化向更高层次转型。

即使能吸引国际人才的加盟，也不利于中国城市化的进程，因为如果大量低素质的劳动力不能正常就业的话，社会将会陷入紊乱状态。

2 、不能合理配置劳动力资源，劳动生产率难以提高由于中国公民没有迁徙的自由，劳动力就不能自由流动到最合理的去处。

虽然改革开放后劳动力有了流动的自由，但也只不过是流动多，迁徙少，并不能使劳动力真正地流动起来。

目前中国能较为自由流动的是劳动力的高端和低端，稀缺人才因其稀缺性而获得迁徙的权利，低端劳动力因其低技术含量只获得自由流动的权利，在过节和农忙季节像候鸟一样飞来飞去，出现了一阵阵中国特有的“民工潮”现象。

另外，由于一些城市的职业保留的限制，本市的城市户口的劳动力缺乏外来劳动力与其抢工作的压力，劳动效率难以真正提高。

户籍制度不仅限制了城乡劳动力的流动，而且限制了城市与城市之间劳动力的流动。

拥有大城市户口的人不愿离开大城市，即使他并不能在所居城市发挥自己的特长，因为他的离开就意味着丧失附着在户口之上的种种权利和保障。

没有当地城市户口的人尽管是当地城市的二等公民、最低层公民，仍怀着一个梦想在城市里挣扎，尽管有广阔的中西部能为其特长发挥提供更大的舞台。

由于户籍制度的阻碍，整个中国的平均劳动力难以发挥最佳效益，影响城市化的速度。

3 、降低了资本的利用率二元户籍制度把农村人固着在土地上，尤其是人民公社制度几乎剥夺了农民的一切私有财产，农民属于集体，但构成集体的农民对自己的财产没有支配权。

除了自己的基本口粮，根据统购统销制度，盈余全部上缴国家。

国家拿走农业的剩余，发展资本密集型的重工业，而不是发展能够吸纳更多劳动力、资金回笼更快的第三产业。

也许有人说是由于当时的国际国内环境使然，但不可否认的是，那时，利用户籍制度，牺牲农民的迁徙自由，剥夺农民的劳动剩余，使资本的流动沿着人为强制的线路流动，而不是按照资本的本性——寻求自身收益的最大化的路径流动，造成资本利用率不高的后果。

近几年一些城市为了刺激房地产业，相继出台“购房落户”政策。

户口成了政府和房地产业敛财的砝码。

城外的相对富裕者不断买房而获得户口，把资金投入房产，一方面使房价保持虚高甚至更加攀高，另一方面会造成其他城市、其他产业投资机会的流失。

譬如，在北京、上海等一线城市买一套住房的资金，在中西部的中小城市基本上足够作为创业的启动资金。

“购房落户” 政策又一次扭曲了资本的正常流动。

4、公民地位事实上的不平等，难以培养公民契约精神和提高公民参政意识户籍制度强行把人划分为“农业户口”和“非农业户口”。

居住在城市的公民为“非农业户口”，居住在农村的公民为“农业户口”。

城市公民可以分配到更多的资源，享受到更多的权益和城市化的文明成果。

然而这种不平等状况的产生并非是公民个人智力和能力的差异，仅仅是因为公民居住地不同，登记注册的户口不同而已，而且这种身份世代相袭。

这种制度强化了人们的户口等级意识，逐渐成为个人地位身份的等级象征。

城市公民是以户籍为基础进行资源分配、权益配置的制度受益者，所以本能地排斥外来人口。

户籍制度将两类户口的公民相互封闭起来，甚至是通婚的障碍，使个人职业变动和社会流动极为困难。

一国公民间地位事实上的不平等，彼此间缺乏沟通和信任，难以形成平等互信、以诚相待的现代化所需的契约精神。

城乡公民不仅存在事实上的不平等，而且根据1953年的《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》的规定，他们的政治地位也不平等。

在选举全国人民代表大会代表时，农村每一名代表所代表的人口数是城市每一名代表所代表的人口数的8倍，即农村每一选民的实际选举权是城市每一选民的1/8；在选举省、县级人民代表时，农村选民的选举权分别是城市选民选举权的1/5和1/4。

这种状况直到!$$% 年全国人大常委会修改选举法才有所改观，但是修改后城乡选民的选举权仍不平等。

由于农的代表并不能真正代表农民的利益，加之依附农村集体经济的弱势地位、较低的文化素质等原因，农民参政意识普遍较低。

改革开放后，农民背井离乡流入城市，从事城市公民不愿从事的高风险、高劳动强度的工作，不仅付出和报酬不相称，而且如果在选举时不回户籍所在地，他的本来就处于劣势的选举权就会完全丧失。

5、户籍制度改革进程缓慢，影响城市化进程户籍制度严重制约了中国的城市化进程，使中国的工业化、非农化进程和城市化进程极不协调。

在城市化过程中，劳动力逐渐从第一产业转移到第二产业，再转移到第三产业，人口的就业结构依次由农业转移到工业，再转移到服务业等非农职业。