(发展战略)全球低碳经济发展状态与方向

全球低碳经济发展现状与趋势崔成国家发改委能源所能源环境与气候变化研究中心副主任/博士二0一0年一月低碳经济的基本概念与内涵主要国家低碳经济发展政策哥本哈根会议背后的利益博弈低碳经济发展趋势和主要问题对我国的主要启示目前,国际社会并没有关于"低碳经济" 的统一定义,世界各国提出的与"低碳"相关的概念存之间有差异,这也充分反映各国基于本国国情和需要发展有自身特色的低碳经济的决心.总体上看,低碳经济是一种正在兴起的经济模式,其核心是在市场机制基础上,通过制度框架和政策措施的制定和创新,以更加清洁的能源供给,减少温室气体排放,促进低碳消费和低碳需求,使整个社会经济向低碳化模式转变的经济过程.低碳经济的主要内涵和要素:促进低碳经济发展的法律制度框架和政策体系低碳技术标准体系;促进低碳经济发展的财税政策;支撑低碳经济发展的技术创新体系;低碳经济发展所需的市场环境和市场机制;从国际发展动向整体上来看:减少温室气体排放正由科学共识转变为全球行动,相当数量的发达国家设定了减排目标并进行实质性的经济社会政策调整,部分发展中国家也在应对气候变化问题上行动起来,全球经济向低碳经济转型的大趋势逐渐明晰,其对国际经济格局和贸易规则的影响也开始显现.英国:2003年英国政府通过《能源白皮书》,正式提出实施低碳经济战略,并建立相应的原则和行动框架.原则:气候变化和能源安全是国际性问题;独立的,有法规环境的竞争市场是落实目标的最有效方式;政府可以通过碳交易的方式来解决市场问题;行动框架:长期应对气候变化的国际框架;将CO2减排目标贯穿于整个经济活动;通过竞争和透明的国际市场取得更大进展;节约更多的能源;更多地支持低碳技术和提供合适的投资环境;2007年5月,英国政府发布了新版《能源白皮书》,提出了为实现能源安全和加速向低碳经济转型需采取的一系列国内外行动;行动包括:节约能源;开发清洁能源;在竞争市场定价的基础上,确保能源可靠供应;具体措施包括:建立一个应对气候变化的国际框架,及强化执行欧盟温室气体排放交易计划;积极减少排放,为整个英国经济设定一个法定的捆绑式碳排放目标;设定一个为期五年的碳预算,确定CO2总排放量;在实现完全竞争和透明的国际市场方面取得进展;提供更好的信息,激励和管制,估算节能量;为低碳技术提供更多的支持,确保良好的能源投资环境;2007年6月,英国在世界上领先制定了《气候变化法(草案)》,明确承诺到2020年削减26-32%的温室气体排放;到2050年削减60%;同时,还出台了《英国气候变化战略框架》,提出了全球低碳经济的远景设想;英国的低碳经济时通过政府引导,市场激励的方式来实施的,包括碳预算,碳信托,碳交易,碳税,鼓励低碳技术创新和应用,促进整体经济结构的转型;美国:由下至上的低碳经济转型;各州先行,将低碳经济视为清洁能源发展的推动力;2002年美国清洁能源联盟成立,目前已发展成16个州,20个公共机构,支持太阳能,风能,生物质能,燃料电池等清洁能源项目和企业;尽管在应对气候变化的国家承诺和义务方面,美国政府长期以各种理由保持较为消极的态度,然而美国也深知技术进步在未来世界政治经济竞争中的重要性;自2007年开始,布什政府应对气候变化的态度开始转向,包括高度关注市场机制下温室气体减排和能源有效利用的技术创新.这一方面是美国政府改善自身国际形象的举措,同时也反映出美国政府在应对气候变化方面的战略调整,2007年在布什总统倡议下发起的主要经济体能源安全和气候变化会议.美国所倡导的涵盖所有主要经济体的全球应对气候变化的框架,力图着眼于其他主要发达国家长期在能源效率和可再生能源方面的技术和市场优势,在不削弱美国经济的比较竞争优势,通过其近年来大力发展的清洁能源技术,继续从根本上主导未来世界经济的发展.2007年国会已有9个关于气候变化及低碳经济的法案在审议之中;《美国气候安全法》在参议院进行讨论;2007年7月11日参议院提出《低碳经济法案》更是以低碳经济为名,明确促进零碳和低碳能源技术的开发与应用,并通过制度安排为其提供经济激励机制.虽然美国有关应对气候变化的立法过程仍然曲折并面临诸多挑战,但可以看出,发展低碳技术与低碳经济的思路以及相应的国家战略转型,已经得到了美国政府众多高层人士的重视. 《低碳经济法案》提出要控制美国的碳排放总量;目标:到2020年碳排放量减至2006年的水平;到2030年减至1990年的水平;法案还提出建立限额与交易体系,鼓励碳捕集与埋存技术开发等多项具体措施来发展低碳经济;奥巴马上台之后,一改布什政府的能源政策,大力推动新能源法案.其多次明确提出通过积极发展替代能源来减缓气候变化,实现能源独立的立场和主张;其提出了旨在降低美国温室气体排放,减少美国对外国石油依赖的《美国清洁能源安全法案》,经过近三个月持续性磋商,美国众议院在2009年6月仅以219票对212票的微弱多数通过了该《法案》,该法案目前正在参议院审议;《法案》包括的主要内容如下:温室气体排放控制的总体目标为, 2020年时的温室气体排放量要在2005年的基础上减少17%,到2050年减少83%;可再生能源发展目标为,到2020年时,电力部门至少有12%的发电量来自风能,太阳能等可再生能源;建筑节能目标为,建筑节能2012年后新建成建筑的能效要提高30%,2016年后则需提高50%; 《法案》规定采用的主要手段为配额交易制,85%的排放配额将免费发放,只有15%的配额将被出售;《法案》划出10亿吨的国际碳补偿贸易空间,但在国际碳补偿贸易的"准入资格"方面作出了限定,碳关税概念出现;在2025年之前投资1900亿美元于清洁能源技术和能效领域.其中,在能效和可再生能源上投资900亿,在碳捕获和存储上投资600亿,在电动车及其他先进汽车技术上投资200亿,在基础科研方面投资200亿;颁布和执行新的建筑,家电和工业节能标准.日本:与英国提出"低碳经济"的概念不同,日本认为需要依靠社会整体来推动减排,因此,提出"低碳社会"的概念;"低碳社会"是指在低碳排放,气候稳定条件下的富裕的可持续发展的社会;2007年5月当时的日本首相安倍晋三日出将低碳社会作为日本未来的发展方面;同年6月日本内阁通过《21世纪环境立国战略》,正式将低碳社会作为2050年的重点发展目标;2008年7月日本政府在内阁会议上通过"低碳社会行动计划",主要内容有;明确提出太阳能发展目标,2010年是07年的10倍,2030年是07年的40倍,通过加强技术开发,降低成本,落实补助金等来实现;2009年开始CCS实证试验,2020年前投入使用,成本降到1000日元/吨;2020年前大幅度提高电动汽车普及率,建设半小时充电系统;大力发展核电;强化可再生能源标准和能效标准;2009年4月,在新建建筑设备中实行"最强者方式"提高能效; 碳税和试行排放交易制度;2009年民主党上台后将减排目标调整为2020年温室气体排放总量在1990年基础上减排25%;并在8月出台2010年产业经济政策重点,提出了实现低碳社会的具体产业政策和技术措施,将建设"低碳社会"和"稳定,健康,长寿社会"作为核心目标,提出建设"日本模式"和"低碳资源大国",并将2010年确定为电动车元年;日本倡导低碳社会的必要手段包括:加强公共交通网络建设;征收环境税和碳税;完善相关制度,促进有利于温室气体减排的经济活动;鼓励开发低碳产品和推广低碳生活方式;采用更紧凑的城市布局,以方便步行和自行车出行;在农村推广生物燃料汽车;引进高效,低价可再生能源;推动向家庭普及太阳能;推广高效热泵等;发达国家发展低碳经济的主要政策总结:一,开展相关立法,为低碳经济发展提供法律保障2007年6月,英国在世界上领先制定了《气候变化法(草案)》;美国众议院在2009年6月通过了《清洁能源安全法案》;二,制定严格的能效和环境监管标准;欧盟则要求轿车的CO2排放到2012年降低至120g/Km;美国在2007年立法规定到2020年新出售的轿车和轻型卡车的燃油经济性提高31%;日本在很多产品的能效监管方面则采用"领跑者" 方法,将本期最高能效定位下期的基准能效,即最低监管标准,鼓励能效提高;三,征收碳税,构建绿色财税体系;挪威,瑞典,荷兰,丹麦,德国和英国等欧盟国家征收碳税,挪威从1991年开始对超过60%的碳排放征收了50美元/吨二氧化碳排放的碳税;部分欧盟国家特别是北欧国家还征收环境税;但对高耗能行业的税收折扣和豁免也很普遍;欧盟,美国,加拿大,新西兰和南非也在讨论研究相关税收;四,实施碳排放交易,发现碳排放价格;前欧盟已完成了第一阶段的碳排放贸易,在第二阶段中的排放贸易中(2008-2012)将实施更为严格的总量限制,到2013年欧盟的排放贸易将扩展至所有欧盟成员国;美国除了开展自愿性的排放交易外,强制性的排放交易也在倡议之中.奥巴马政府计划通过排放许可,为可再生能源,能效和清洁汽车融资;专家估计到2020年美国碳交易市场将达到万亿美元的量级,为欧盟排放贸易量的2倍;五,鼓励能效提高和可再生能源发展;欧盟提出到2020年将能效提高20%,同时将可再生能源比重提高3倍,达到20%的水平;美国有37个州政府设定了可再生能源的发展目标,联邦政府为能效提高和可再生能源发展提供财政补贴和税收优惠,比如对混合动力汽车的购买提供税收减免等.六,增大研发投入;G7国家在过去的二十年内政府的R&D投入减少了30%,但是在清洁能源方面的投入却在增加;2009财年,日本产业经济通商省在低碳上的投入达到7173亿日元(约合66亿美元);澳大利亚总理陆克文宣布政府将投入1亿澳元(约合8100万美元)进行碳捕捉和封存的研究;澳大利亚绿色汽车创新基金的投入则翻一番,5年投入10亿澳元;低碳城市建设:2007年2月,伦敦提出了《气候变化行动计划》,目标是2025年在1990年基础上减排60%,措施主要由建立碳定价体系,推广低碳高效技术,以及改变生活方式三部分构成;2007年6月日本东京提出了为期10年的《气候变化战略》,目标是2020年在1990年基础上减排25%,措施主要是通过节能和新能源利用来降低能耗;2007年4月,纽约提出了《更大更清洁的纽约计划》,目标是2030年在2005年基础上减排30%,主要措施包括改善能源规划,降低能耗,扩展清洁电力供应,供电设施现雕花等,并通过征收电力附加费,以支持节能;通过降低混合动力车税率,来推广节能汽车等;低碳城市建设已经成为发展低碳经济的重要组成部分;谈判焦点(四个方面的主要问题)一,履约机制问题目前气候谈判一直是两个会议并行:一是《议定书》附件一国家第二承诺期的减排义务谈判和磋商,另一个是《公约》下广泛国家合作行动的谈判.以美国为首的发达国家主张双轨合并,希望在《议定书》基础上建立一个包括其要素的绑定的法律协定.其意图是将发展中国家也纳入与其相等的减排行列中.而发展中国家则坚持《公约》和《议定书》双轨并行谈判,反对将发达国家和发展中国家的义务捆绑到一起,并认为其严重违背了'共同但有区别的责任'原则.二,量化减排目标问题《公约》与《议定书》原则及巴厘路线图下,发达国家必须率先减排,而发展中国家则在资金和技术转让支持前提下,采取适当的国内减缓行动.发达国家不仅第一承诺期的减排目标实现无期,而且第二承诺期的减排目标也均比较消极.发达国家还将其应当履行的国际义务与发展中国家自主减排行动相比,混淆双方在减排责任上的本质区别.发达国家提出将发展中国家也纳入"三可"的减排承诺或行动,而发展中国家认为要完全按照"巴厘路线图"行事,不接受"三可"标准,并且国内减缓行动以发达国家的资金,技术支持为前提. 三,资金与技术支持的落实按照《公约》和《议定书》的要求以及巴厘路线图中的共识,发达国家要为发展中国家提供额外,充足的资金和技术支持.今天发达国家一直在开空头支票,并没有作出实质性的承诺和切实行动,欧盟提出的2012年前发达国家100亿美元的资金更是杯水车薪,并且还附加了世行操作及与发展中国家行动挂钩等苛刻条件,美国提出了到2020年达到1000亿水平的建议,但没有任何具体内容.四,峰值时间及长期目标的争议美国,欧盟等发达国家认为全球温室气体最迟在2020年达到峰值, 2050年至少要减少50%排放量,企图将减排责任通过长期目标转嫁给发展中国家.丹麦在哥本哈根会议之前提出的一份大会草案中,将全球排放峰值年定为2025年,遭到以中国印度为首的发展中国家强烈反对.因峰值时间与长期目标对发展中国家的发展空间具有较大影响,发达国家设定的时限对发展中国家的发展是一种制约,目前峰值和长期目标已经成为发展中国家在气候谈判问题上最为关注的核心利益所在.哥本哈根协议要点:全球气温增幅应低于2度;必须大幅度削减全球温室气体排放量,发展中国家的排放触顶需要更长的时间;发达国家应为发展中国家开展适应行动提供充足,可预见和不间断的财政资源,技术和能力建设支持;附件I 缔约方承诺个别地或共同地执行2020年量化的,涵盖整体经济层面的国家排放目标,最晚不迟于2010年1月31日将各自的承诺目标提交公约秘书处,减排量和资金"三可",并保账目严谨,可靠和透明;非附件I 缔约方必须根据《公约》4.1条和4.7条在可持续发展背景下开展减缓行动,最晚不迟于2010年1月31日将各自的减缓行动提交公约秘书处;非附件I 缔约方采取的减缓行动应接受国内的测量,报告和核查,相关结果每两年在国家信息通报中予以报告;国际支持的减缓行动须接受"三可";建立REDD+内在机制,至此减少毁林,防止森林退化,与增加碳汇;采取各种方法,包括利用市场机会,提高成本效益,促进减缓行动;依照《公约》相关规定,给予发展中国家规模递增的,新的和额外的,可预测的和充足的资金,用于减缓,适应,技术开发和转让,以及能力建设;发达国家集体承诺2010-2012年建提供300亿美元新的和额外的资金,包括林业和国际机构投资;发达国家承诺到2020年前每年联合筹集1000亿美元以解决发展中国家的资金需求; 成立一个高级别的专门小组,研究资金来源;决定设立"哥本哈根绿色气候基金",作为《公约》下的资金机制运作实体;建立一个技术机制,以加快致力于适应和减缓气候变化行动的技术开发和转让;要求在2015年前完成对本协议执行情况的评估;包括长期目标,1.5度增温幅度等问题;在哥本哈根会议的首脑发言中,美国总统奥巴马就对中国在国内自主减排承诺方面拒不接受"三可"横加指责;会后英国外相不仅没有指责在减排目标方面最不积极的美国,反而称中国绑架了哥本哈根会议,并使得会议没有达成最终的协议,并且最近又在中国处理毒贩问题上恶语相加,在《经济人》等国际主流杂志上攻击中国的汇率政策;背后的利益博弈应当引起我们的高度关注;英国的主要战略考量:作为世界上老牌帝国主义国家,英国一直试图恢复其在国际上大国地位,而气候变化问题为其提供了一个重要契机,为此,在欧盟国家中英国在应对气候变化方面一直是非常积极的,不仅在国内和欧盟内部开展了碳交易,而且还最先制定了碳预算方面的法规,并将碳预算纳入到了国家预算体系之中,其主要目的就是要借助伦敦的国际金融中心地位,推动全球的碳金融发展,并最终实现其以碳本位替代金本位,进而重塑全球金融体系的战略目标.实现的重要条件:发展中大国必须有相应的减排目标.而在哥本哈根会议前几个重要的发展中大国均已相继提出了国内自愿减排目标;要建立一个全球统一的碳交易市场.因统一的国际标准和规则是必须的前提条件之一,而中国拒不接受"三可"将严重影响统一的国际碳交易标准和规则的形成;在减排目标的实现方面必须以市场为主导,即开展全球碳交易.《公约》下资金机制是对市场机制主导作用产生了严重冲击;美国的主要战略考量:美国不承诺严格的减排目标,同时在国内通过《清洁能源安全法案》等建立国内和国际碳市场,强化其低碳技术进步速度的目的显而易见.通过其目前的国际金融控制能力,逐步建立一个其主导下的类似于国际原油期货市场那样的国际碳期货市场,取得气候变化领域的国际控制权;通过占领国际技术制高点来实现对国际低碳技术市场的控制权,并且通过压中国减排为其低碳技术更快发展提供更大的市场环境;通过其金融和技术优势抵消中国在电动汽车,燃料电车等重大低碳技术应用方面所必须的稀土资源和稀有金属资源的控制力影响,使中国继续成为其最大的技术设备输出市场和原料来源地;通过中国的巨大低碳市场,加速消化其新能源技术研发成本,为其相关企业的发展提供更大的商业动力;压发展中国家减排的同时,大力推动新能源,电动汽车,智能电网等技术开发和应用,等待技术突破,占领低碳技术制高点,取得国际碳金融体系主导权以时间换空间,以期永远维持其奢侈能源消费方式;而国际碳市场的最终形成,美国低碳技术的迅速开发及应用,中国低碳市场的开发,以及中国低价稀土和稀有金属资源的供应均是重要的前提条件,而中国不接受"三可"将使国际碳市场和发展中国家国内碳市场出现不同的标准和规则,使两者的衔接和最终融合发生明显的困难,很可能回到像SO2一样只有各国根据自己的需要建立的国内市场而没有区域和全球市场的状态,这也是美国不愿意看到的结果.同样,《公约》下资金机制的建立也会使国际碳交易从CDM,退回到比《京都议定书》谈判中巴西案文提出的清洁发展基金更有利于发展中国家的资金机制上去,进而严重冲击全球温室气体减排合作领域市场机制的发挥,以及国际碳市场的形成,这也使得美国更加难以接受.日本的主要战略考量:在低碳技术开发方面则一贯秉承其技术立国,人才立国战略,在太阳能,核能等新能源,智能电网,电动汽车及电池等低碳技术开发方面加大投入,力度维持其技术优势地位;印度的主要战略考量:印度一贯坚持人均排放标准和不承诺量化减排目标的原则,但可开展与可持续发展目标相一致的,国家适当的减缓行动,且减缓行动应该得到技术,资金和能力建设方面的支持,发展中国家的"三可"也仅适用于得到资金,技术和能力建设资助的减缓行动;印度国内应对气候变化的行动立足于适应,目标是生态和经济的可持续发展;背后利益博弈焦点:未来发展空间上的争夺;低碳技术主导权之争;碳交易和碳金融领域控制力之争;发展趋势:发达国家内紧外松政策会被更加重视;相关立法将成为重要的发展方向;规划目标将日趋严格;标准等调控手段将得到明显的加强;碳税,碳交易等市场手段也将得到进一步强化;发达国家的低碳经济发展将从工业领域转到交通和建筑领域;低碳城市将进一步得到重视;在传统的清洁能源,节能,新能源技术的基础上,CCS 技术;钢铁,水泥等高耗能行业的新兴技术;消纳可再生能源的智能电网技术,电量消纳控制技术;交通领域的电动汽车技术,新兴蓄电池技术;各种低排放建材生产和建筑技术将得到更快发展;主要问题:国际义务的分担与承担问题;国际碳市场建设方面的步确定性;清洁能源,其它种类的温室气体排放控制,节能,可再生能源等领域的潜力已全面被挖掘,低碳经济发展难度明显加大;技术的不确定性:关键新能源技术(太阳能,核能等)和CCS技术方突破面还存在明显的障碍; 严格和相对宽松减排目标对市场机制影响方面更加难以取舍;标准和碳税,碳交易的关系问题; 借鉴发达国家内紧外松的策略,加快国内低碳技术研发和创新;明确低碳经济及争夺低碳技术,碳金融主导权的战略定位;加快低碳经济相关立法工作;研究目标及分解考核,标准,碳税和财政激励机制,碳交易等的措施的相关性和优先次序,并尽快出台相应的政策;研究制定低碳经济指标体系和监测,考核办法;加快低碳经济试点省和城市的建设步伐;借鉴由易到难的原则,首先完成必须作的领域,如:清洁能源,节能,可再生能源等方面技术的推广和应用工作;利用发展低碳经济的契机,加快结构调整和产业升级步伐;适应国际转变,抓好高速铁路和地铁,公交等低碳交通体系建设,以及低碳建筑领域的工作;密切跟踪并慎重对待氢能源,多联产,CCS等技术的开发和示范;加紧太阳能,核能,智能电网及新能源电量消纳控制系统,低碳建筑材料和建筑,电动汽车和蓄电池等重大低碳核心与前沿技术的研发和创新;谢谢!。