全口径预算管理_制度演进与框架构建
我国全面预算管理制度
我国全面预算管理制度一、引言预算管理是国家财政管理的核心内容，是国家财政收支管理和资源配置的基础。
随着改革开放的不断深化，我国财政体制不断完善，预算管理制度也不断创新和优化。
全面预算管理制度是随着中国特色社会主义市场经济体制的建立而形成的，在国家不断推进行政改革的同时，预算管理制度得到了贯彻和完善，发挥了重要作用。
本文将从我国预算管理制度的体系构建、特点和优势、存在问题和改进建议等方面展开探讨。
二、我国预算管理制度的体系构建我国的预算管理制度主要包括预算编制、预算执行、预算监督等环节，构建了完整的预算管理体系。
1. 预算编制我国的预算编制是按年度制定的，主要包括中央和地方的预算编制。
中央预算编制主要由财政部负责，地方预算由省、自治区、直辖市的财政部门负责，编制标准和程序在法律上有明确规定。
预算编制的过程包括政府部门或单位对自身业务工作的需求、资源预算、政府主管部门的规划方案、上级主管部门的指标等基础上编制预算方案并进行讨论和修改，最终经过审议和批准成为国家的预算。
2. 预算执行预算执行是指政府根据预算法规定的程序和要求，实施国家预算的一系列活动，包括预算资金的调配、使用和绩效评价等。
预算执行的主要职能是对预算执行情况进行监督和检查，保障预算的严格执行。
3. 预算监督预算监督是指对政府预算编制和执行的行为进行监督和检查，主要包括财政监督、审计监督、人大监督和社会监督等。
其中，财政监督主要是指财政部门对地方政府和政府部门的财务情况进行监督，审计监督主要是指审计部门对政府部门和企事业单位的经济活动进行审计监督。
以上三个环节构成了我国的预算管理体系，这一体系的建立为我国的预算管理工作提供了制度保障。
三、我国预算管理制度的特点和优势我国的预算管理制度具有以下几个特点和优势。
1. 预算制度的法制化和规范化我国的预算管理制度建立在法律之上，预算法、财政法以及其他相关财政法律法规对预算管理的程序和要求进行了明确规定。
全面预算管理的基本框架
（三）全面预算管理的基本框架1、预算控制组织体系为了确保预算的权威性以及x集团整体目标与局部目标的协调统一，根据全面预算管理的特点，结合生产经营管理的要求，建立了集团预算委员会，由集团主要领导及各专业主管部门领导组成，下设办公室；各二级单位根据集团的有关规定设立相应的组织机构，由集团赋予相应的权限和职责。
预算委员会办公室设在财务部，是预算委员会的日常办事机构。
为此，财务部成立了预算成本科，该科担负着两大管理职能，即负责公司预算和经济责任制的编制、分解、分析和考核。
这样，既克服了经济责任制管理方式中存在的部门之间难以达到良好沟通的缺陷，又使财务部在履行预算委员会赋予的管理职能时，可以按照公司预算控制的程序认真协调好各管理职能部门之间的业务关系。
2、授权批准制度为保证各级组织机构认真履行职责，对生产经营活动进行有效控制，集团严格遵循不相容职务相分离和授权批准控制的原则。
集团全面预算管理制度强调，预算编制必须坚持从集团实际出发、实事求是、科学合理地确定各项技术经济指标；并对预算编制的原则、编制程序，审批权限、预算调整、控制及考核等作出了明确的规定。
主要体现在：集团预算委员会由董事会领导，其成员由董事会任免；集团董事会授权预算委员会组织财务部编制公司全面预算方案，协调预算编制中出现的问题，并对方案进行平衡、审核后上报集团董事会审批；预算的最终审批权属于集团董事会，批准后的预算方案由预算委员会负责组织实施；预算的整个编制过程按照“自上而下，自下而上”、“谁花钱，谁编预算，谁控制，谁负责”等原则逐级编制上报；各专业主管部门只能在授权的职责范围内，对预算编制过程中或经批准实施的相关指标有权进行审核或作出批准；集团预算的调整必须按预算编制程序的规定逐级上报，除涉及团重大经营方针、政策、技改及投资项目的调整由集团董事会批准外，其他项目的调整由董事会授权预算委员会审核批准。
除上述授权批准以外，任何人、任何单位均无权对预算作出调整。
医院全面预算管理的框架构建与实施
医院全面预算管理的框架构建与实施随着医疗资源有限的现状，医院预算管理变得至关重要。
全面预算管理是指医院在进行财务决策、资源调配和绩效评估时，全面了解和运用预算管理的各项原则、方法和工具，以实现资源的最优化分配和绩效的提升。
下面将具体介绍医院全面预算管理的框架构建与实施。
一、框架构建1.确定预算管理目标：首先，医院需明确预算管理的目标，例如改善医疗服务质量、提高经济效益等。
这些目标应与医院的战略规划相一致。
2.设立预算管理机构：建立专门的预算管理机构，明确各部门和人员的职责，确保预算管理的有效实施。
该机构应由经验丰富的专业人士组成，包括财务人员、医疗管理人员和相关部门的代表等。
3.建立预算管理制度：制定相关的预算管理制度，明确预算编制、执行、控制和评估等环节的具体规定。
该制度应包括预算编制的时间表、预算报告的内容和形式、预算控制的手段等。
4.确定预算管理周期：根据医院的实际情况，确定预算管理的周期，通常可以按年度进行，也可以根据需要进行半年度或季度的预算管理。
5.制定预算编制方法：医院可根据自身的特点和需求，选择适合的预算编制方法，例如零基预算、历史预算和目标预算等。
6.提供预算管理培训：为预算管理机构的成员提供相关的培训，使其能够熟悉预算管理的原则、方法和工具，提高预算编制和执行的水平。
二、实施预算管理1.预算编制：根据预算管理制度的规定，各部门需按照预算编制方法进行预算编制。
预算编制的基础是前期的业务量和财务数据，应结合医院的发展战略和目标进行合理规划。
2.预算执行：医院需对预算的执行情况进行监控和控制，确保预算的有效执行。
监控可以通过财务数据的分析和对关键绩效指标的追踪实现，对于超出预算的情况，需要及时采取措施进行调整。
3.预算控制：医院应建立有效的预算控制机制，包括预算执行的责任制度、差异分析和报告机制等。
通过定期的预算控制，医院可以及时发现预算执行中的问题，并采取相应措施进行调整。
4.预算评估：通过对预算的评估，医院可以了解预算的执行情况以及是否达到了预期的目标。
全口径预算管理_制度演进与框架构建_李冬妍
收稿日期:2009-11-15作者简介:李冬妍(1978-),女,辽宁沈阳人,中国社会科学院财贸所应用经济学博士后,南开大学经济学院讲师,研究方向为财税理论与政策。
基金项目:本文系中澳政府管理财政改革项目“建立全口径政府收支预算管理体系研究”的阶段性研究成果;“南开大学2009年度人文社会科学校内文科青年项目”(项目编号:N K Q 09013)资助。
第43卷 第1期郑州大学学报(哲学社会科学版)2010年1月 V o l .43 N o .1J O U R N A LO FZ H E N G Z H O UU N I V E R S I T YJ a n .2010 全口径预算管理———制度演进与框架构建李冬妍(中国社会科学院财贸经济研究所,北京100863)摘 要:全口径预算管理是中国财政预算管理体制实践过程中出现的特有名词,其产生与我国预算外、制度外政府收支的存在与发展是分不开的。
为规范预算外、制度外政府收支而实施的一系列制度变革,反映了中国全口径预算管理改革的进程。
政府预算改革应使目前“预算外财政专户”管理正式进入到法制性预算内管理,深化“收支两条线”的资金管理手段、推进国库集中收付,形成完整地接受人大的审批和监督的政府财政预算体系,把原本介于法定预算与“预算外”之间的模糊管理、模糊称呼的“预算外财政专户”正式纳入“预算内”。
关键词:政府收支;全口径预算管理;政府预算体系中图分类号:F 812.4;F 810.2 文献标识码:A 文章编号:1001-8204(2010)01-0058-04 将“全口径预算管理”作为中国预算改革的一个重要目标并写入具有中国社会主义市场经济体制建设蓝图意义的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》,其基本的着眼点,是要将预算制度的改革与社会主义市场经济体制的完善联系起来,按照社会主义市场经济体制的要求,构建统一、规范、透明的政府预算制度。
加强全口径政府收支预算管理体系建设的研究,具有重大理论与实践意义。
医院全面预算管理的框架构建与实施
医院全面预算管理的框架构建与实施医院作为全民医疗保障体系中不可或缺的重要组成部分，承担着维护人民健康、提供医疗服务的重要使命。
医院的运营管理是一个复杂的系统工程，包括财务、人力、物资、设备等多方面的管理。
预算管理是医院管理中的关键环节之一，对于医院的发展和稳定至关重要。
本文将就医院全面预算管理的框架构建与实施进行探讨，并提出相应的建议。
1. 确立预算管理的基本理念医院全面预算管理的框架构建要立足于科学的预算管理理念，坚持以服务为中心、以效益为导向。
要树立节约用地、合理分配资源的理念，提高资源利用效率，确保医院的长期可持续发展。
2. 设立预算管理组织机构为了实施全面预算管理，医院需设立专门的预算管理组织机构，明确各职能部门的责任和权利，并确保预算管理的有效实施。
3. 制定预算管理制度和规范医院应根据实际情况制定相应的预算管理制度和规范，明确预算编制、执行、监控等全过程的管理要求和流程，以便有效地进行预算管理工作。
4. 确定预算类型和内容医院预算类型主要包括财政预算、人力预算、物资预算、设备预算等，要根据具体情况确定各项预算的内容和标准，确保全面、科学、合理地进行预算管理。
5. 建立预算管理信息系统医院应建立完善的预算管理信息系统，以提高预算管理的信息化水平，实现对预算的动态监控和分析，提高管理决策的科学性和准确性。
二、医院全面预算管理的实施1. 制定年度预算计划医院应在每年初制定年度预算计划，包括收入预算、支出预算和盈余预算等，明确各项预算的指标和目标，为全年的预算管理工作奠定基础。
2. 确保预算的科学性和合理性医院应在预算编制阶段加强各职能部门间的沟通和协调，确保预算的科学性和合理性，避免偏差和盲目性，确保预算的成功实施。
3. 加强预算的执行和监控医院在预算执行阶段要加强对各项预算的监控，及时发现和解决预算执行过程中的问题和偏差，确保预算的有效执行和管理。
4. 加强绩效评价和奖惩机制医院应建立健全的绩效评价和奖惩机制，对预算执行情况进行定期评估，对预算履约情况进行奖励和惩罚，激励各部门有效落实预算管理。
全面预算管理组织体系
全面预算管理组织体系引言：随着经济的发展和管理水平的提升，预算管理在企业和组织中的作用越来越受到重视。
全面预算管理组织体系是一种有效的管理方式，旨在实现预算的全面管理和控制，提升组织的绩效和效益。
本文将探讨全面预算管理组织体系的构建和实施，以及其在组织中的重要性和优势。
一、全面预算管理组织体系的构建1. 设立预算管理部门：组织应设立专门的预算管理部门，负责预算的制定、执行和控制。
该部门应由专业人员组成，具备良好的财务和管理知识，能够有效地协调各部门之间的预算工作。
2. 制定预算管理制度：组织应建立健全的预算管理制度，明确预算编制的流程、责任和权限，规范预算执行和控制的各项规定。
制度应当具有灵活性，能够适应不同部门和不同层级的预算管理需求。
3. 强化预算编制过程：预算编制是全面预算管理组织体系的核心环节。
组织应确保预算编制的科学性和合理性，通过制定详细的预算编制指南和模板，引导各部门按照统一的原则和方法编制预算。
4. 建立预算执行机制：预算执行是全面预算管理组织体系的重要环节。
组织应建立健全的预算执行机制，包括预算控制、预算分解和预算调整等环节，确保预算的有效执行和控制。
5. 加强预算监督与评估：组织应加强对预算执行情况的监督和评估，及时发现和解决预算执行过程中的问题和障碍。
同时，应建立完善的绩效评估体系，对预算执行的效果进行评价和反馈，为预算的改进提供依据。
二、全面预算管理组织体系的实施1. 组织宣贯和培训：为了确保全面预算管理组织体系的顺利实施，组织应进行相应的宣贯和培训工作。
通过组织内部的培训和外部的专业培训，提高员工对预算管理的认识和理解，提升他们的预算管理能力。
2. 建立预算管理信息系统：预算管理信息系统是全面预算管理组织体系实施的重要工具。
组织应建立起科学、高效的预算管理信息系统，实现预算的集中管理、动态控制和实时监测。
3. 强化预算沟通和协调：全面预算管理需要各部门之间的密切沟通和协调。
医院全面预算管理的框架构建与实施
医院全面预算管理的框架构建与实施随着医疗体制改革的深入推进和医院运营管理的日益规范化，医院全面预算管理成为了医院管理的重要内容之一。
全面预算管理是指通过对医院各项经济活动的全面规划和控制，实现医院收入和支出的平衡，提高资源利用效率和财务状况，确保医院的可持续发展。
下面将简单介绍医院全面预算管理的框架构建和实施。
一、框架构建1. 制定预算管理制度：医院应根据自身的特点和需求，建立完善的全面预算管理制度，明确预算编制、执行、监控和调整的流程和要求。
制度应包括预算编制的指导原则、编制部门的责任和权限、编制依据和依据的权威性、审核和批准程序等内容。
2. 确定预算编制的指导原则：医院应根据整体发展目标和市场环境确定预算编制的指导原则，如稳定性、合理性、灵活性等。
稳定性要求预算编制过程中要充分考虑医院的历史数据和经验，合理性要求预算编制要符合医院规模和特点，灵活性要求预算能根据实际情况进行调整和优化。
3. 确定预算编制的参考指标：医院应根据市场需求、医疗服务能力和资源配置情况，确定预算编制的参考指标。
参考指标可以包括医院各项收入、费用、利润、投资等方面的指标，以及人员数量、设备配置、病床数量、技术水平等方面的指标。
二、实施预算管理1. 完善预算编制工作：医院应完善预算编制工作，包括调研市场需求、分析经营环境、收集数据信息、制定预算计划、编制预算报告等。
预算编制工作要贴近实际，注重数据的准确性和合理性。
2. 强化预算执行监控：医院应加强对预算执行的监控工作，及时发现和解决预算执行中存在的问题和风险。
监控工作可以包括编制预算执行情况报告、定期与相关部门开展预算执行情况的沟通和交流、制定预算执行调整方案等。
3. 加强预算调整和优化：医院应根据实际情况，及时进行预算调整和优化，确保预算的合理性和灵活性。
调整和优化可以包括根据市场需求进行收入和费用的调整、优化资源配置、提升技术水平、改善服务质量等。
4. 建立预算绩效评价体系：医院应建立完善的预算绩效评价体系，对预算执行结果进行评估和分析。
医院全面预算管理的框架构建与实施
医院全面预算管理的框架构建与实施随着医疗改革的深入进行，医院预算管理也越来越受到重视，不仅仅是医院内部管理的需要，更是符合社会发展的趋势。
因此，医院全面预算管理的框架构建是必须的，本文将从框架构建和实施两个方面进行探讨，以期为医院全面预算管理提供一些参考。
一、框架构建医院全面预算管理的框架构建，需要从以下几个方面进行考虑：1.明确预算目标和范围预算目标和范围是全面预算管理的基础，需要明确医院预算的核心目标和预算范围，以便于制定出科学、合理的预算计划。
预算目标应具有明确性、可行性、检验性。
而预算范围则应涵盖所有与医院运营相关的成本，如人力、物力、设备等。
2.建立预算目标管理机制建立预算目标管理机制是确保全面预算管理能够有效实施的重要保障。
医院应该在预算目标制定阶段就制定预算目标考核指标，如计划完成率、成本控制率、营收增长率等。
并且，应该制定出具体的考核流程和考核机制，以确保目标的达成。
3.制定全面预算计划医院应该将预算纳入战略规划和经营管理中，把全面预算计划作为管理活动的重要组成部分。
在制定全面预算计划时，应该根据医院的战略目标、运营状况、行业标杆等因素进行考虑，制定出科学合理的预算计划。
4.优化预算过程优化预算过程是确保全面预算管理实施的关键环节。
医院应该建立科学、规范、流程化的预算制度，明确各项预算工作的环节和责任人，制定出有效的沟通与协调机制，以确保预算计划的准确性和及时性。
5.完善预算资金监督机制完善预算资金监督机制是全面预算管理的重要环节。
医院应该建立完善的预算资金管理与监控机制，严格控制预算资金的使用和支出，保证预算计划与实际支出的一致性。
同时，还需要加强相关部门之间的沟通与协调，确保全面预算管理的实施效果。
二、实施以北京某医院为例，对全面预算管理的实施进行说明：1.给全体员工普及了预算知识，宣传了全面预算管理的意义及实施效果。
2.制定了全面预算计划，在医院的各项经营活动中，均进行全面预算管理。
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收稿日期:2009-11-15作者简介:李冬妍(1978-),女,辽宁沈阳人,中国社会科学院财贸所应用经济学博士后,南开大学经济学院讲师,研究方向为财税理论与政策。
基金项目:本文系中澳政府管理财政改革项目/建立全口径政府收支预算管理体系研究0的阶段性研究成果;/南开大学2009年度人文社会科学校内文科青年项目0(项目编号:NKQ09013)资助。
第43卷 第1期郑州大学学报(哲学社会科学版)2010年1月 V o.l 43 N o .1J OURNAL OF ZHENGZHOU UN I VER SI TYJan .2010全口径预算管理)))制度演进与框架构建李冬妍(中国社会科学院财贸经济研究所,北京100863)摘 要:全口径预算管理是中国财政预算管理体制实践过程中出现的特有名词,其产生与我国预算外、制度外政府收支的存在与发展是分不开的。
为规范预算外、制度外政府收支而实施的一系列制度变革,反映了中国全口径预算管理改革的进程。
政府预算改革应使目前/预算外财政专户0管理正式进入到法制性预算内管理,深化/收支两条线0的资金管理手段、推进国库集中收付,形成完整地接受人大的审批和监督的政府财政预算体系,把原本介于法定预算与/预算外0之间的模糊管理、模糊称呼的/预算外财政专户0正式纳入/预算内0。
关键词:政府收支;全口径预算管理;政府预算体系中图分类号:F812.4;F810.2 文献标识码:A 文章编号:1001-8204(2010)01-0058-04将/全口径预算管理0作为中国预算改革的一个重要目标并写入具有中国社会主义市场经济体制建设蓝图意义的5关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定6,其基本的着眼点,是要将预算制度的改革与社会主义市场经济体制的完善联系起来,按照社会主义市场经济体制的要求,构建统一、规范、透明的政府预算制度。
加强全口径政府收支预算管理体系建设的研究,具有重大理论与实践意义。
一、/全口径预算管理0的基本界定(一)概念的提出全口径预算管理并非是一个标准的理论术语,而是根植于中国财政管理体制的实践而产生的一个特有名词。
长期以来,中国的政府收支预算管理始终面临着两大难题:一是现有政府收支未能全部纳入政府预算;二是并非所有已经纳入预算管理范畴的政府收支都受到了严格、规范的管理与控制。
我国关于全口径预算管理的表述,最早出现于2003年10月,中共十六届三中全会所通过的5中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定6第21条款中,/实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控。
加强各级人民代表大会对本级政府预算的审查和监督0。
此后,国务院在5关于2005年深化经济体制改革的意见6中进一步提出/改革和完善非税收入收缴管理制度,逐步实行全口径预算管理0。
(二)基本含义所谓全口径预算管理(Full-Covered Budget M an -age ment ,FCB M ),简单而言,就是要对全部政府性收支,实行统一、完整、全面、规范的预算管理,即,凡是凭借政府行政权力获得的收入与为行使行政职能所管理的一切支出,都应纳入政府预算管理。
那么首先需要回答的一个问题是,究竟什么是政府收支?现代国家政府职能的扩张,使政府肩负了越来越多的公共责任。
其中,以收入分配和社会公正为目标的转移性支付的比重不断提高。
而履行这些公共责任的主体,不限于传统意义上的政府机构。
非营利性政府组织、国有企业,乃至私营部门,也广泛参与到公共服务的供应和生产过程中。
政府履行公共责任的方式也不限于传统意义上财政资金的收支,更重要的是政府承担越来越多的受托责任。
而现代公共管理所发展的问责制,也要求负责管理政府资金的官员必须对资金的所有者(委托人)履行受托责任。
随着政治体制和政府职能的变化,财政问责的范围在不断扩大,具体内容也在变化。
社会保障基金、使用者付费、政府贷款和担保、税式支出等方式,在履行公共职能过程中也发挥了越来越大的作用,同时,对这类收支的立法监督和控制要求也越来越高。
对于中国这样一个国家拥有土地、资源所有权,并直接控制大量国有企业的政府而言,国有资产、资源的出让收益,国有经营性资本的管理,也必然导致政府控制下复杂多样的资金收支行为。
因此,广义的政府收支不仅限于政府机构自身的收支,还应包括政府为履行公共职责直接或间接控制和管理的各种形式的资金收支,以及显性和隐性的债务责任,如社会保障收支、政府担保等。
在此理解基础上,全口径预算管理的基本含义在于,要通过预算管理制度的改革,形成一个能够覆盖所有政府收支、不存在游离于预算管理之外的政府收支的政府预算,换言之,在政府预算之外不允许政府及其各个部门有任何收支活动。
从而实现预算作为行政层面内部控制与立法层面外部控制的管理工具,最终使得以财政部门为财务统领的政府整体能够对立法机构负责,进而确保整个政府活动是对公民负责的。
从预算范围上看,就涵盖的政府收支分类而言,全口径是最大统计口径的财政收支,即/全部公共收支0,包括政府为履行公共职责直接或间接控制和管理的各种形式的资金收支,与预算原则中/全面性、综合性原则0的要求相一致,是保证预算透明和可问责的基石。
二、政府收支的层次划分)))全口径预算管理的具体对象如果我们将政府凭借行政权力获得的收入以及为行使行政职能所支付的一切支出,界定为全部政府收支,那么,目前我国政府收支不等于财政收支,即全部政府收支无法在财政预算中得以完整体现。
以预算管理层次为标尺,我国全部政府收支可以划分为预算内、预算外与制度外收支(高培勇,2007)。
这种/三分法0比较符合我们对政府收支的感性认识。
然而,当谈及究竟哪些属于预算内、哪些属于预算外,尤其什么是制度外收支时,我们需要对三者的关系做以清晰的梳理和界定。
在政府收支财政管理不断发展的长期过程中,由于各种改革与调整措施、法规频繁出台,许多财政术语的含义已经发生了变化,同时,实际业务部门与理论界对许多术语的理解也出现了差异。
(一)制度内政府收支范畴根据我国现行政府预算报告,政府收支按照其在预算管理体系中所处的位置不同,通常划分为:一般预算收支、政府性基金收支、预算外收支三个主要部分¹。
这三部分共同形成制度内政府收支。
1.预算内º关于当前/预算内0的内容,比较清晰,那就是一般预算收支与政府性基金预算收支。
当然,政府性基金最初是属于预算外收支范畴的,直到1996年,国务院颁发5关于进一步加强预算外资金管理的决定6,从1997年起,政府性基金开始逐步逐项地进入预算内这一范畴,而根据官方公布,截至目前,所有政府性基金均纳入预算内管理。
2.预算外目前的预算外资金,部分纳入/预算外财政专户0、按照/收支两条线0的资金管理办法管理;还有部分既没有纳入预算内管理也不上缴预算外财政专户管理,而是经财政部门核准批准、部门得以留用、以自收自支的形式按计划直接使用的预算外资金,体现在部门预算当中。
而从统计口径上看,不进入预算外财政专户管理的资金,从2004年起,统计上也没有被计入预算外资金这一数字中。
/预算外资金0与/预算外财政专户资金0界定上的模糊,经常引起理解与计量上的误差。
学者们在谈/预算外0时,通常强调的是其游离于预算之外的这种不规范性,是对应于/预算内0的一种广义上的预算外»;而实务部门在谈预算外时,其实就是指预算会计当中的/预算外财政专户收支0上的数字。
这一称呼中/预算外0的这种叫法,仅仅是一种习惯性的延续,本质而言,已经失去了原本中的/预算之外0的含义,而且恰恰相反,它反映的是一种原本位于预算外管理,但目前已经进入部门预算、/纳入预算管理范畴0的、放在/财政专户0上以/收支两条线0办法进行管理的政府资金,其规范性的特征占据主要位置。
由于毕竟同规范、透明、法制的预算管理仍有一定差距,因此,笔者在这里将/预算外财政专户收支0的管理模式称为一种/准预算管理0模式,强调其正处于一种向规范的预算管理转型的阶段。
此处,/预算外0一词的应用已经不恰当,建议以更加准确而规范的财政术语作为预算会计用语。
综上,预算内与预算外财政专户收支都是有法可依或有据可循的,我们称其为制度内政府收支。
(二)制度外政府收支范畴政府制度外收支并非一个具有明确定义的学术用语,而是在我国财政预算管理的实践与研究过程中诞生的词汇,最早见于孙潭镇、朱钢(1993)的5我国乡镇制度外财政分析6一文,当时对制度外收支的定义特指/乡镇政府以各种形式筹集的自筹资金以及由此发生的政府支出0,也就是说,/制度外0一词产生于对基层政府的非规范收支活动的描述。
然而,当改革的步伐¹º»从政府收入的角度来看,中央政府的债务收支、中央与地方政府间的返还、补助等财政资金往来没有在这一统计口径中体现。
按照I M F52007年财政透明度手册6(I M F M anu al on FiscalT ransparency2007)的标准:按照窄口径,预算仅是与立法机关年度资金拨款相关的内容;也就是说,没有纳入政府预算拨款法案中的政府活动就是预算外活动,对应的政府收支就是预算外收支。
按照这一理解,翻译成中国对应情况就是,没有经过人大审议批准的预算案的政府收支就是预算外收支。
/预算外资金0有广义和狭义之分。
广义而言,所有非预算内的资金都可以被称为预算外资金,此时,预算外资金范围涵盖了制度外资金(见图1虚线部分)。
根据笔者对众多文献的梳理发现,大多数预算外收支的研究都没有明确将制度外资金从预算外资金中明确划分出来,而是模糊地加以同等对待。
黄佩华教授认为,广义财政预算外资金是由政府行政机构直接或间接掌握的,处于正常预算过程之外的全部财力。
走到今天,制度外收支的含义、特征与具体内容事实上已发生很大变化。
尤其随着税费改革的深入推进,以2005、2006年大部分省份的农业税相继减免完毕为标志,原本意义上的制度外收入渠道几乎被完全堵死。
事实上,从高培勇(1997、2004)以及贾康、白景明(1998)的研究中,我们都可以看出,制度外一词的含义被一步步引申用于整个政府收支结构的研究。
笔者在前人研究的基础上,将制度外收支定义为:各级政府及部门凭借其行政权力,直接或间接掌握的,未通过正式预算管理程序或游离于财政预算管理范畴之外的政府性资金。
(三)政府收支层次的划分与比较综上,就当前预算管理体制而言,根据预算管理层次,笔者对全部政府收支作以图1所示的分类。
虚线部分反映了对/预算外资金0范畴广义与狭义的理解。
当然,这里对不同政府收支的划分是以中国当前公共资金管理制度与现状为基础做以划分的,并不涉及国际货币基金组织等国际权威机构对相关概念的界定。
此时,制度外收支的基本范畴就比较清晰了,即与制度内收支相对,游离于财政管理体制之外,既没有纳入预算内,也没有纳入预算管理范畴的政府财政性收支。