资源下乡项目制与村庄间分化

资源下乡、项目制与村庄间分化 【摘 要】在资源下乡时代，政府对村庄采取选择性的项目资金输入已经成为制造村庄间分化最为活跃的力量。项目制作为一种资源输入机制具有明显的内外在“马太效应”，使得一些村庄成为资源下乡时代的“幸运儿”，享受到不对称的阳光雨露。村庄间分化的权力塑造对于被输入的村庄具有不确定性，而对于被避开的村庄则明显失公，这种厚此薄彼的资源输入不仅威胁到农村基层治理秩序，而且似乎无助于国家政策目标的实现。 【关键词】资源下乡；项目制；村庄差异；村庄间分化；村庄发展；新农村建设；农村公共物品供给 一、“村富村穷”：村庄间的差异与分化 在中国，不同区域的村庄之间乃至同一区域的村庄之间都存在着很大的差异，有的村庄经济发达，公共服务和基础设施供给充分，生活水平堪比甚至超过城镇；而另外更多的村庄则在经济上处于欠发达状态，公共服务和基础设施供给欠缺，村庄生活远落后于城镇。那么，是什么力量决定了“村富村穷”的问题，或者说是什么力量在制造着村庄之间的分化。从大的方面来说，决定村庄发展的力量来自于两个方面，一个是内力，即村庄的自生产能力；另一个是外力，即村庄所捕获的外部机遇。 村庄自生产能力至少存在着三个重要的构成要素：（1）村庄的资源禀赋。这包括村庄的自然资源的储备、地理位置的优越程度以及历史文化资源的丰富度。从概率上说，资源禀赋高的村庄并不一定就会领先于资源禀赋差的村庄，但是在同等条件下，资源禀赋高显然赋予了村庄发展的一个重要优势。（2）村庄精英。村庄的经济发展在根本上来自于人的活力，特别是来自于村庄精英的发展能力。村庄能人的带动作用对于村庄发展起着关键的作用，正如学者所指出的：“与县域经济概念相比，村域经济概念更能凸显农村能人的作用。可以说，农村能人的创业活动是村域经济发展的关键”。当然村庄能人意在说明村庄非正式的经济精英的作用，村庄正式精英和村级组织的领导力量也是村庄发展的有力引擎。实际上，如若没有诸如吴仁宝、王洪斌、史来贺、陈永贵等村庄正式精英的带领，就不会出现到至今都影响深远的华西村、南街村、刘庄和大寨村等明星村。（3）村庄的合作制度。村庄发展背后隐藏着村民之间的合作制度，合作制度的强弱和良莠直接决定了村庄的发展能力。在集体化时期，村庄发展同处于一种集体主义制度规定的合作制度之下，这在全国几乎形成了均质性的分布，而在农村改革之后，村庄发展的合作制度呈现出鲜明的分化趋势。绝大多数村庄因为“分田到户”恢复小农经济，这种村庄虽然能够通过能人带动的非农经济发展来实现村庄富裕，但是更常见的情形则是村庄发展的裹足不前。因为，“分田到户”之后，村民自由度和积极性得到了提升，但付出的代价则是村民之间交易成本的同时上升。在这种情况下，村庄发展很大程度上是依靠村民家庭经济的发展，特别是那些具有致富能力的家庭经济的发展，一旦某个村庄因为某个能人引入某个产业，那么在先行者示范带动的情况下，这种合作制度薄弱的村庄也能够实现村庄富裕。比如，集体主义并不强的浙江、福建等地的村庄，在改革之后形成了许多产业趋同、经济实力强大的“工业村”，即所谓的“温州模式”。合作制度薄弱的村庄虽然能够在整体上提升村庄的富裕程度，但是一般会造成村庄内部剧烈的经济分化，村庄富裕并不一定意味着共同富裕。与这种村庄相比，改革之后，仍然有一些村庄在坚守着与集体化时期相近的合作制度，这种合作制度也能够使得一些村庄获得经济发展上的强大动力，比如仍然高举集体主义旗帜的南街村、华西村等。与先富带动后富的发展模式不同，这些村庄一开始就没有放弃发展集体经济，并且这种发展模式似乎更加有助于实现共同富裕。一些学者在分析这些村庄或者与代表这种发展的“苏南模式”时，纷纷将目光聚焦到这种村庄的合作制度的有效性，集体主义合作制度大大节约了村庄发展的交易成本以及平衡了市场风险。 从外力上说，村庄能否顺利地捕获外部机遇也显得至关重要。外部机遇实际上一方面来自于市场，这是一只调节经济的“无形之手”；而另一方面则是来自于政府（官场），这又是一只调节经济的“有形之手”。自中国实施市场化改革之后，市场的“无形之手”已经形成为一种巨大的结构性力量，对村庄发展的影响也至关重要。可以说，改革以后，市场这只“无形之手”渗透的早晚和深浅是形成村庄差异的最重要的力量。值得注意的是，在改革之后的中国，市场渗透存在两个方向性特征，一个是从东向西，即从沿海到内地的渗透；一个从城镇向农村腹地的辐射，即从城镇向农村的渗透。事实上，中国农村发展不平衡与市场渗透的早晚和程度存在密切的关联，这也是东西部农村差距的关键原因。在同一区域之内，也能够明显见证到市场渗透早晚对村庄发展和农民生活机遇造成的巨大差异。然而中国的特殊性在于，市场化改革由政府所启动和推进，与计划经济时代相比，政府力量虽然大幅撤退，但仍然没有放弃自身的资源配置权力。实际上，无论是对于城镇还是对于村庄，发展机遇来自市场的“无形之手”，但有时政府的“有形之手”显得更加重要。在改革之后，许多明星村的发展都能看到政府权力的影子，比如通过优惠政策和发放贷款等方面给予帮助。改革之后，中西部地区的地方政府很快就发觉地方发展已经大大落后于东部，于是产生强烈的赶超意识和发展冲动，造成一种政府权力高度介入村庄发展的普遍现象，这虽然有时扶持了一些村庄，但更多时候则反映了一种“逼民致富”而适得其反的不良效果。当然，政府的“有形之手”对村庄发展的影响不仅体现在地方政府的权力介入，中央政府的农村政策导向的变化则会对村庄发展形成更大的影响力。 对特定村庄发展来说，上述所列的种种因素可能同时起作用，也有可能只是其中几种因素的组合。这些因素虽然一同绘制了中国村庄差异的巨幅画卷，但是更加深入的思考则是这些因素各自的解释优势，以及在不同时期哪些因素发挥着更加活跃的作用。从解释优势上说，资源禀赋、市场的“无形之手”更加有利于解释不同区域之间的村庄发展差异，即提供村庄间分化的宏观视野；而村庄精英、合作制度和政府的“有形之手”则比较有利于解释更加具体的对象，特别是解释同处一个区域之内的村庄之间的发展差异。从时代变迁角度而言，一些因素已经变动不再活跃，比如村庄的资源禀赋已经因为得到开放而丧失足够多的影响了，市场的“有形之手”已经因为其对农村的充分渗透而耗尽能量，村庄的合作制度上的差异在市场经济大环境下也已经趋于凝固。于此剩下的比较活跃的因素可能只是村庄的精英活动能力和政府的“有形之手”，其中尤以后者为重要。因为改革之后，国家的农村政策发生了几次重要的变动，特别是农业税费改革之后中国已经越来越从资源提取时代步入资源下乡时代，国家财政资金的大规模下乡已经成为影响村庄发展的一个最为活跃的变量。在下文中，笔者将注意力集中于这种因为政府“有形之手”作用于村庄所造成的村庄之间的分化，特别是检讨作为资源输入机制的项目制的影响。 二、项目制：资源下乡时代的“有形之手”

2002年税费改革以后，国家对“三农”问题空前重视，并将解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。2004年，在党的十六届四中全会上，胡锦涛总书记更是指出我国已经进行“工业反哺农业、城市支持乡村”的新历史阶段。在新的政策导向下，国家明显加大了对农村的资源输入。2003年，中央财政用于“三农”的投入为2144.3亿元，2007年增为4318亿元，2008年这个数字达到5955亿元，2011年中央财政对“三农”的实际投入首次突破1万亿元大关，达到空前的10408.6亿元。这些支农资金当中很大一部分是用于解决农村公共物品供给问题。对应大量财政资金的下乡的运作机制是越来越受到学者关注的项目制。从概念上而言，项目制意指：“在分税制的制度条件下，在收入越加集权的体制下，资金的分配出现了依靠‘条线’体制另行运作的情形，即财政转移支付采用项目制的方式在行政层级体制之外灵活处理”。或者对应到资源下乡的情境，即高层级政府通过各类“条条”部门向农村投放各种支农项目资金以解决农村公共物品的供给问题。项目制作为资源输入机制的不断强化与中国财权的“重心在上”和事权的“重心在下”存在着根本的关联，而造成这一结构性变化显然与分税制改革密切相关。从功能上来说，项目制实际上意味着在事权与财权的分离结构下的一种聚合机制设计，这种机制设计试图以各类支农项目为载体将高层级政府的财政资源以项目资金的形式输送到缺乏财政资源的下级事权单位，从而在不改变事权和财权初始分布结构的情况下，实现事权与财权的相对匹配。 从实际运作角度来看，项目制作为资源输入机制存在着四大特点：（1）部门主导的申报-审批制。项目制意味着资源下乡通过涉农的“条线”部门来完成，种类繁多的项目资金分散于政府部门。一般的程序为先让下级单位逐渐上报，项目主管单位再通过组织专家评审以及召开项目审批会议等形式确定项目对象。（2）自上而下的资金配套。中央和省级部门设定的项目一般都企图实现“四两拨千斤”的制度效果，一般会要求地方财政和示范单位予以相应的资金配套。基于此，项目制又可以被视为一种资源动员的政策工具。（3）标准化的项目实施流程。项目制在管理学意义上引入了规范化、程式化、标准化的管理办法，试图通过严格的项目执行程序来确保项目目标的实现。项目的具体实施过程，一般会为制定具体的项目实施方案、完成项目实施的前期准备工作、实施工程招投标、组织施工，以及最后的验收考核。（4）依据考核的事后补助。项目制运作在资金拨付上一般会采取事后补助原则，即资金拨付基于项目实施之后的考核结果来安排，但也有一些项目会提供部分启动资金。 在种种涉农项目之中，项目与项目之间实际上也存在着重要的性质差异。抛开项目的所属部门和所涉事务不谈，从项目的分配属性来看，涉农项目最为重要的区分即是普惠性项目、特惠性项目。普惠性项目的实施对象无需选择，实现统一的平均主义，只要符合项目标准，即可成为项目的实施对象，这种项目如新型农村养老保险、新型农村合作医疗、农村义务教育统筹、农村电网改造等等。普惠性项目一般具有较为成熟的执行经验，并且旨在农村公共服务和基础设施建设上起到“筑底”的作用。相对而言，特惠性项目则需要选择项目实施对象，实行一种资源的选择性再分配机制。特惠性项目并不意在做到“阳光普照”，这一方面是因为政府财政资源有限，只能进行做出选择性的资源输入；另一方面，特惠性项目旨在服务于那些特殊而非统一的公共目标。实际上，在支农项目体系中，特惠性项目比普惠性项目占有更大的比重。表1是中部G县为了推动当地美丽乡村建设所列出的可供整合的涉农项目清单，其中绝大部分属于特惠性项目。与普惠性项目相比，一些特惠性项目缺乏成熟的政策执行经验，项目实施过程同时也是一种政策试验过程。另外，如果说普惠性项目旨在起到“筑底”作用的话，那么特惠性则主要起到的是“做事”的作用。 单位 项目