城镇化进程中农村征地拆迁问题解析_基于博弈论视角_陆亚娜

第３０卷第３期苏州科技学院学报（社会科学版）Ｖｏｌ．３０Ｎｏ．３２０１３年５月Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｓｕｚｈｏｕ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ　ｏｆ　Ｓｃｉｅｎｃｅ　ａｎｄ　Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ（Ｓｏｃｉａｌ　Ｓｃｉｅｎｃｅ）Ｍａｙ　２０１３城镇化进程中农村征地拆迁问题解析＊———基于博弈论视角陆亚娜，徐　瑜（南京师范大学公共管理学院，江苏南京２１００４６）摘　要：城镇化改造、农村征地拆迁是大多数发展中国家现代化进程中的必经之路。

基于“理性经济人”假设的博弈论视角考察发现，我国农村征地拆迁中诸多问题的出现是地方政府、开发商和农民的多重利益博弈的结果。

建立健全我国土地制度，制定完善的征地拆迁法律法规，建立利益诉求机制与平台，完善城乡社会保障制度，提高公民素质，发挥非政府组织在政府与民众之间的桥梁作用，是解决问题的有效途径。

关键词：城镇化；农村；征地拆迁；博弈中图分类号：Ｆ３２１．１文献标识码：Ａ文章编号：１６７２－０６９５（２０１３）０３－００２４－０７ 城镇化改造是一个国家现代化进程的重要标志。

改革开放以来，我国正处于从农业社会向工业社会、计划经济向市场经济发展进程中，现代化是工业社会发展到一定阶段的产物，农业人口大量转移到城市是现代化进程中的必经之路。

加速推进城市化，既可以提振并扩大消费需求，促进工业产品的生产和销售，容纳第三产业的发展与扩展，又可以提高农业生产效率，提高农民的生活质量。

因此，促进城镇化发展以提高城市化率，打破我国长期存在的城乡差别，是顺应社会发展趋势的举措，能真正“稳增长促和谐”。

但城镇化不是简单的人口比例增加和城市面积扩张，更重要的是实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的重要转变。

根据中国社科院２０１２年９月１５日发布的《２０１２中国中小城市绿皮书》，我国城镇化率刚超过５０％，如按户籍人口计算仅３５％左右，远低于发达国家近８０％的平均水平。

加快城镇化发展进程是一个必然的历史过程。

但由于各地经济发展程度不同，城镇化发展的进程也应因地制宜，不应一窝蜂地过快发展。

美国著名的政治思想家亨廷顿曾说过，“现代性孕育稳定，而现代化过程则容易滋生动乱”［１］３１。

在我国实现现代化进程中，因城乡经济一体化建设的需要，城镇化改造必然涉及农村征地拆迁，涉及地方政府和农民的切身利益，由此引发了多重矛盾，群体性事件频发。

“据国土资源部统计，中国每年从农民手里征收的土地将近２０万公顷，因征地引起的农村群体性事件已占到全部农村群体性事件的６５％以上。

因违法征地等引发的农村群体性事件已成为影响农村乃至社会稳定的一个突出问题。

”［２］据此，笔者在进行相关课题研究的过程中，深入农村，调研走访，发现了不少征地拆迁中的问题。

一、农村征地拆迁中存在的主要问题（一）各地补偿政策混乱补偿政策是由当地基层政府在国家《补偿条例》基础上按当地的实际情况自行出台，现实中各地政府出台的补偿政策较为混乱。

笔者调研的江南两地，相距１００多公里，２０１１年一地的宅基地补偿费是每平米１２００元，安置房基准价是每平米７００元，另一地是每平米５８０元，安置房基准价是每平米１０００元。

前者拆迁顺利，后者群众意见不４２＊收稿日期：２０１３－０１－３１基金项目：江苏省高校哲学社会科学研究重点项目“江苏现代化转型中群体性事件的消解机制研究”（２０１１ＺＤＩＸＭ０４２）作者简介：陆亚娜，女，南京师范大学公共管理学院副教授，硕士生导师，法学博士，主要从事政治哲学、中国政治与政府治理研究；徐　瑜，女，南京师范大学公共管理学院行政管理专业研究生。

断，拆迁过程艰难，２００９开始的拆迁工作至今还有拆迁任务没完成。

有的地方政府在拆迁补偿标准上出现时空缝隙：同一时间段，同等面积的拆迁补偿标准农村比工业园区相差数倍；同一地方，时间跨度在前后两年时间内补偿标准相差数倍之多。

前者可视为该地区征地拆迁补偿政策的空间缝隙，后者则是该补偿政策的时间缝隙。

这种政策缝隙源于地方政府的自由裁量权过大，对上级部门统一的补偿政策“变通性”过度所致。

（二）拆迁过程中地方政府工作方法过于简单在调研中发现，面对政府的拆迁宣传与拆迁要求，有的拆迁户不予理解配合，认为拆迁补偿标准过低。

对于少数不愿拆迁的农户，地方政府一般采用耐心说服、适当调整补偿数额的方法，但有的地方政府采用一些非正常方法，如强制当地中小学教师回家动员拆迁；对拆迁户断水断电，打砸门窗，夜放鞭炮……甚至出现一对老年夫妇在去市区看病回家时发现屋子已被拆除而无家可归，向上反映得到的答复却是误拆。

（三）社会保障措施不配套在一些城市，某些部门把拆迁户安置在远离市区的小区居住，房屋质量差，教育、就业、交通、医疗等后顾之忧又不能解决，导致生存成本大增，群众颇有怨言。

失地农民所获补偿费不足创业，又没有建立合理安置及社会保障制度，导致农民成为无地可种、无正式工作岗位、无社会保障的流民。

还有一些“农转非”的居民，失去土地后依靠当街的店面生存，拆迁后生活没有着落，因此拒绝搬迁，在拆迁中形成所谓的“钉子户”。

以笔者走访调研的江苏某村为例，除宅基地补偿费、青苗费等外，另外保障标准是：１６周岁以下一次性补助８０００元，３５周岁以上是每月２１０—２２０元，６０岁以上是每月３８０元。

劳力安置费是每人１７０００元，土地征收是每亩２０００元。

以２００平米老房计算：获补偿款２２０×５８０＝１１６０００元，只能购置安置房１１６０００÷１０００＝１１６平米，用其它补偿费装修房屋，百姓手中已无多少余款，若得不到合理安置，就沦为无地可种、无正式工作的社会底层。

（四）个别拆迁户漫天要价有的拆迁农户为获得更多补偿，私自搭建，大范围扩大补偿面积，然后向政府索要超出实际价值多倍，甚至高得离谱的补偿。

在调研中发现，曾有拆迁钉子户提出的补偿价高达每平米１８０００元，而当地当时的商品房价格是５０００元左右。

二、农村征地拆迁中的主体利益博弈解析征地拆迁有的是因道路、桥梁、公园、学校等公益性项目的建设需要，有的是因房地产开发、商业开发、工业园区、农业产业园建设等开发经营项目的建设需要，目的是进行城镇化改造和建设，实现社会的公共利益。

政府是公共利益的主要代表，因而也是征地拆迁的主体。

被征地拆迁的农民是当然主体，另外征地拆迁有的是一种商业行为，故开发商也是主体之一。

三方主体各有自己的利益诉求。

上世纪５０年代发展起来的博弈论认为，博弈各方都是“理性经济人”，都有追求利益最大化的冲动。

“在物质资源和对其他人行为的预期所施加的约束下，人们理性地追求自己的目标，这一假定是政治博弈的基础。

”［３］在征地拆迁过程中存在不同的利益博弈主体，即地方政府、开发商及被拆迁户。

（一）地方政府角度拆迁能带来政治利益和经济利益，如拆迁改造后交通发达了，环境优美了，新的经济增长点体现，自然会得到群众的支持与称赞，政府的公信力提高，政府官员政绩显著，政治上升空间加大；另外还能获得土地出让金，开发建设项目顺利进行还能增加地方税收。

因为“地方政府承担着本地大部分公共服务，包括城市维护和建设、地方文化、教育、卫生等支出。

地方政府为了完成经济增长的目标，必须改善投资环境，进行城市基础设施的建设，环境改善等以有利于招商引资。

而这些巨大的资金投入主要来源于出售地方土地中获得，这就是地方政府依赖土地财政的根本原因”［４］。

在农村征地拆迁行为中，地方政府是管理者、协调者和仲裁者，但同时又是决策者、组织者和利益主体之一。

从某种程度上讲，这会导致地方政府既是运动员又是裁判员的局面。

当人大监督、司法监督等权力内部监督制约机制不能有效制约行政权力时，长官意志突出，拍脑袋决策频繁，过分追求政绩，过分追求地方与部门经济利益的“自利性扩张冲动”就有了体制基础，各地遏而不止的“土地财政”就是利益扩张冲动的最明显体现。

数据显示，２０１０年度全国土地财政收入高达近３万亿元，许多地方的卖地收入占到当地整个财政收入的６０％以上。

在现行的分税制度下，土地财政成了地方行政开支的支柱。

上文所提的地方补偿政策混乱、给农民的补偿款过低，征地拆迁５２过程中方法简单甚至粗暴等问题的存在，与地方政府的运动员与裁判员的“双重身份”和“自利性扩张冲动”是有紧密联系的。

（二）开发商角度开发商是政府进行城镇化建设中的工程承担者，利润最大化是其根本目的，但基于土地的“国有性”特点，在征地拆迁过程中，开发商从地方政府手中获得开发地块。

所以，开发商与地方政府两者博弈的重心在于土地价格。

但在低额征地降低成本方面，两者的博弈是“合作博弈”。

现实中，开发商和政府多数具有利益上的一致性而形成合作关系，因为对开发商而言，政府对拆迁工作的顺利进行起着至关重要的作用。

因此，他们在利益面前会结成“统一战线”。

（三）被拆迁农民的角度被拆迁农民在征地过程中失去了世代耕种的土地、原住地房屋及其地上附属物，生活成本提高，原有的熟人社会的生活状态被解构。

他们获得的是新的安置房及土地补偿款等经济利益和城市化的社区生活设施与生活方式等等。

所以，只要地方政府安置合理、补偿适当，农民一般对于被拆迁并无多大抗拒度。

当然，作为“理性经济人”的农民，他们也希望得到的补偿多多益善。

在补偿额度达不到心理预期，或者因信息资源狭窄，利益表达机制缺失，利益维护渠道不畅等情况下，拆迁户会有明显被剥夺感。

由于有的地方政府利用征地拆迁，为本地区、本部门甚至官员个人谋取利益，损害农民利益，由此便会产生地方政府与拆迁农户之间的利益博弈和冲突，严重的则出现农村群体性事件。

博弈论视角还能较客观地分析农村征地拆迁中的钉子户的利益诉求。

所谓钉子户是指因自身的利益诉求得不到相对合理的满足而反复抗拆的拆迁户。

他们中有两种类型：一种是“认死理维利者”。

小农意识较强，只从自身狭隘立场出发，不顾客观现实漫天要价，不达目的誓不罢休者。

第二种是“依法维利者”。

有一定的法律知识，法律意识较强，维权保护意识强，对征地拆迁中的地方政府个别官员的违纪违法行为坚决抵制，决不妥协者。

可见，在拆迁过程中，真正博弈的双方是地方政府和拆迁户。

三、消解城镇化进程中征地拆迁问题的对策建议农村征地拆迁是我国城镇化建设过程中的一个重要环节，拆迁过程也是地方政府、开发商与农村拆迁户三方的利益博弈过程。

在现实拆迁过程中之所以出现以上问题，有源于我国土地制度不完善的原因，如土地权属主体不清、土地征用政策体制不合理等；有源于地方政府方面的原因，如有的地方政府过于注重自身利益，产业结构调整政策缺乏科学性和可持续性，在不具备经济条件、社会保障体系尚未建立的前提下，盲目推进，对拆迁户过于强硬，一拆了之；有源于开发商方面的原因，如有的开发商过于追求利润最大化，不惜通过不正当手段获取开发地块，有的甚至假借政府的权威性对拆迁户进行缺乏人性化的强拆；有源于农村拆迁户方面的原因，如小农意识较深厚，对合理拆迁不配合，有的抱着乘机向政府要价的心理讨价还价等等。