公共政策学第五章第三节政策议程的阶段与类型剖析
公共政策学第五章 政策问题与议程设定
第五章政策问题与议程设定一、单项选择题1.问题通常泛指实际状态与下列哪种情况之间的差距A.期望B.价值C.需要D.供求【解析】A2.统治集团或社会大多数人感觉到现实中出现的某些情况与他们的利益、期望、价值和规范有相当严重的矛盾和冲突，进而通过团体或组织活动要求有关社会组织和政府采取行动加以解决，并被后者列入政策议程的问题称为A.个人问题B.政策问题C.组织问题D.群体问题【解析】B3.通常由与某一政策有直接或间接利益关系的相关机构及其代表人士构成，会受到利益集团的影响，但本身又常常不是固化的利益集团，这一类型的政策网络被称为A.利益型政策网络B.意见型政策网络C.议题网络D.混合型政策网络【解析】A 本题主要考查的知识点是利益型政策网络的定义。
政策网络主要可以分为利益型政策网络、意见型政策网络以及混合型政策网络三大类。
其中，利益型政策网络通常由与某一政策有直接或间接利益关系的相关机构及其代表人士构成，它会受到利益集团的影响，但它本身又常常不是固化的利益集团。
4.公共问题最直接和最重要的提出主体是A.民意代表B.政府部门C.政党组织D.政治人物【解析】B 本题主要考查的知识点是公共问题的提出主体。
常见的公共问题的提出主体有政府部门、政治人物、政党组织、利益集团、大众传媒、专家人士及咨询机构、公民和社会团体、政策网络等，其中，政府部门是公共问题最直接和最重要的提出主体。
5.通过系统地运用个人、组织、技术等多重认识来获得对公共问题的全面了解和解决办法的分析方法是A.层次分析B.类别分析C.多角度分析D.假设分析【解析】C6.将公共问题的原因划分为可能原因、合理原因和可诉原因的一种问题认定的方法是A.类别分析B.假设分析C.层次分析D.多角度分析【解析】C7.头脑风暴法的核心机理并不依赖于逻辑上的一致性或过程的合理性，而是靠脑力激荡团体成员间的A.共识程度B.意见产出C.意见评估D.专业水平【解析】A 本题主要考查的知识点是头脑风暴法的核心机理。
宁骚《公共政策学》新解第五,第六章PPT
6 、专家人士及咨询机构； 7 、公民和社会团 体； 8、政策网络（美国国会、政府与利益 集团之间构成的“铁三角关系”；三大类网络： 利益型政策网络、意见型政策网络、混合型政策 网络；利益性政策网络通常由与某一政策有直接 或间接利益关系的相关机构及其代表人士构成， 它会收到利益集团的影响，但它本身又常常不是 固化的利益集团；意见性政策网络一般由对某一 政策没有相关利益但有相近观点的专业机构或人 士构成。）
所谓历史性，是指公共政策问题从它的成因来 看都不是突发的，而是经过一个逐步发展的过程 才会达到普遍化和严重化的程度，尤其新的公共 政策问题都可能是已有政策遗留、衍生的，也可 能是环境与事态的新变化所致。
所谓动态性是指一定的政策问题的性质及其严 重程度，是随着成因的变化而变化。
三 政策问题的分类：P253
二 政策问题的基本属性
政策问题的基本属性(基本特征)：P251
（一）关联性与公共性 关联性：任何一个政策问题都不是孤立的，而 是整个政策问题体系的一个组成部分，会与其他 领域、地区或部门的政策问题有不同程度的相关 性，彼此相互作用、相互影响。例如，环境问题 与经济发展问题和科技问题等都有密切的相关性。
单选题
社会政策与公共政策的关系是（A ）
A 前者是属于后者的一种基本类型 B 后者是属于前者的一种基本类型 C 二者互不隶属 答案：A D 二者相互排斥
（04.4）单选题 公共政策问题不同于一般公共问题的关键在于（D A 前者影响范围更大 C 前者已被政府领导人所察觉 ） B 前者已被更多的人所认识 D 前者已被列入政策议程
从政策问题的结构角度：分为结构优良、 结构适度和结构不良三种类型
问题的结构 要 素
结构优良
决策者 备选方案 效用（价值） 结果 概率 一位或数位 有限 一致 确定型或风险 可计算
公共政策 公共政策知识章节的整理
第五章公共政策问题的形成与认定一公共政策问题的基本内容1 客观的社会现实2问题的察觉3现实与利益期望等冲突4团体与组织活动5政府和社会公共组织的必要政策行动二公共政策问题的基本属性1关联性2主观性和人为性3历史与动态性第二节公共政策问题形成、提出与分析一公共政策问题有谁提出1政治领袖2政党组织和利益集团3民意代表4大众传媒5各类政策研究组织6政府部门本身二公共政策问题分析边界分析法1饱和抽样2诱导性提问3边界估计多角度分析1个人角度2组织角度3技术角度类别分析法1实质的相关性2穷尽性3相互排斥性4一致性5层析分明原因层次分析1可能原因2合理原因3可行原因类比分析法1人的类比2直接类比3符号类比4想象类比头脑风暴又称为脑力激荡术激智术脑力激发术1组建团体2意见产出3意见评估4意见排序假设分析法1确定厉害人关系2呈现假设3评比假设4汇集假设5综合假设第三节公共政策问题的认定政策议程分为系统议程和政府议程1系统议程又称为公众议程指政治系统正式讨论和认定有关公共政策问题的过程2政府议程又称为正式议程政府组织正式讨论和认定有关公共政策问题的过程政府议程按照建立的过程分为1界定议程2规划议程3磋商议程4循环议程按照政策问题的重要程度分为实质议程和象征议程二进入政策议程的条件与障碍1首先事件或问题必须明朗而严重2要有政治权威领导人及专家学者的预测性发动3要有正常民主和开放的察觉机制、过程政策议程的构建模型主要有四个阶段1创始2说明3扩散4进入1外在创始模型属于非政府团体创始政策问题的过程民主和和平的社会中常见2动员模型属于政府直接常识政策问题并将该问题扩散到公众议程的过程不太民主的3内在创始模型属于政府因解决内部的事务而提出政策问题且不愿将该问题扩散到公众议程中标在财富和权利高度集中的社会比较第六章公共政策的制定公共政策目标的确定政策目标就是有关公共组织特别是政府为了解决有关公共政策问题而采取行动所要达到的目标、指标和效果。
4.4 政策议程
途径（续1）
选举制：用于选举立法机关代表和政务类公务 员和重大决策的表决。是一种民主制度，是选 举人对自己利益、决策者和政策的选择。 行政人员：掌握较多符合相关政策的新问题， 并确保原有政策的顺利进行。 利益集团：通过各种手段影响决策过程，以实 现自己的利益的合理平衡。
途径（续2）
专家学者：在各自领域发挥专长，对未来进行 科学预测，在某种程度上影响经济建设和社会 发展。 公众：通过和平或威胁性方式，向政府施压， 以使自己在日常生产生活中遇到的不满得以解 决。 大众传播媒介：运用舆论压力或报道。 危机和突发事件：能使平常不关注的问题变成 亟待解决的问题。
中国政策议程的特点
“内输入”的特点
“内输入”是指在没有社会利益多元化的条件 下，由政府精英代替人民进行利益综合与表达， 其特征是指表现为权力精英之间的政治折中， 而不是多元决策下的社会互动。
精英决策
政府议程（行动议程或正式Байду номын сангаас程）
是由那些引起公共官员密切而又 积极关注的问题组成的。比系统 议程更具体、更明确 可分为旧的事项和新的事项；或 者按照建立各项功能活动先后次 序，分为界定议程、规划议程、 磋商议程和循环议程 属于政策议程的第二阶段
政府议程（1）
政府议程是在政府公共权力系统范围内对社 会公共问题的议论。 政府议程在程序上较为固定、在方式方法上 比较慎重。 政府议程中的问题大多是官员关切的问题， 是被政府部门正式提起的问题。因而政府议 程又常常被称为正式议程。
一、政策议程的定义
将政策问题提上政府议事日程，纳入 决策领域的过程。
通过议程形成政策问题。 是群众表达自己意愿的形式。 是政府或执政党表达阶级利益的形式。
第五章政策制定
第五章政策制定第五章政策制定政策制定（Policy-making）是政策过程的第⼀和⾸要的阶段，是政策科学的核⼼主题。
何谓政策制定？政策科学⽂献有⼴义的和狭义的两种理解。
有些政策科学家如德洛尔将政策制定理解为整个政策过程，把政策执⾏、政策评估等环节称为后政策制定阶段。
⼤多数政策科学家则对政策制定作了狭义的理解，即把它理解为政策形成（Policy formation）或政策规划（Policy formulation），指从问题界定到⽅案抉择以及合法化的过程。
我们从后⼀种意义上来理解政策制定。
本章将讨论政策制定过程的各阶段、环节或功能活动。
第⼀节政策议程政策制定是⼀个复杂的活动过程，它由⼀系列功能活动或环节所构成。
安德森认为政策形成涉及三个⽅⾯的问题：公共问题是怎样引起决策者注意的；解决特定问题的政策意见是怎样形成的；某⼀建议是怎样从相互匹敌的可供选择的政策⽅案中被选中的。
①查尔斯·琼斯和迪特·马瑟斯在《政策形成》⼀⽂中认为政策形成包括了这样⼀些问题：政策问题来⾃何⽅？如何分清轻重缓急？问题怎样随时间变化？什么⼈与提案的形成有关？他们怎么做？如何⽀持提案？体制对⽅案的形成有何影响？以及出现了什么跨体制因素促成⽅案发展？等等。
②由此可见政策制定过程包含了议程设⽴、⽅案规划和⽅案的合法化等功能活动环节或阶段，⽽设⽴议程是政策制定过程中起始阶段的功能活动。
⼀、政策议程的种类政策议程实际上也就是政治组织，尤其是国家（政府）确定政策问题的轻重缓急。
社会向政府提出了⼤量的需要采取⾏动的要求，⽽在这成千上万的要求中，只有少量受到政策制定者的注意，那些被决策者所关注并感到必须加以处理的问题提上议事⽇程。
科布和爱尔德将政策议程定义为：“那些被决策者选中或决策者感到必须对之采取⾏动的要求构成了政策议程”。
我国学者张⾦马给政策议程下了这样的定义：“政策议程就是将政策问题纳⼊政治或政策机构的⾏动计划的过程，它提供了⼀条政策问题进⼊政策过程的渠道和⼀些需要给予考虑的事项。
公共管理学第五章 公共政策
一、公共政策主体
政策主体是指直接或间接地参与政策制定、执 行、评估和监控的个人、团体或组织。
政策主体的构成因素一般都包括立法机关、行政 机关、司法机关、政党、利益团体、思想库、大众 传媒和公民(选民)等。
1．立法机关
立法机关在西方指国会、议会、代表会议一类的 国家权力机构；在我国则是指全国及地方各级的人 民代表大会及其常务委员会。
第五，制造舆论，传播观点，充当宣传机构。
6．大众传播媒介
现代大众传播媒介是政策主体的一个组成部分，是政府 与社会之间的另一个主要中介。在当代信息社会，大众传 媒对政府的公共决策有着重要的影响，有时甚至是决定性 的影响。
它们的主要作用是传播信息、引导舆论、交流思想和传 播知识，是政府、政党和其他利益团体的宣传工具。
3．政党
政党尤其是执政党是政策主体的一种核心力量， 公共政策在很大程度上可以视为执政党的政策。
在我国，中国共产党是政策主体的核心因素，它 在政策过程中的主要作用是政治领导和向国家机关 尤其是政府ቤተ መጻሕፍቲ ባይዱ门推荐重要干部。
我国实行政治协商制度，人民政协是国家机构的 有机组成部分。人民政协以及各民主党派在我国的 决策过程中发挥着重要作用。
4．利益团体
利益集团是非官方政策主体的最重要的构成因素 之一，它在公共决策过程中起着显著作用。
所谓的利益集团，也就是由具有共同的立场、观 点和利益的个人所组成的社会组织，它的职责是履 行利益聚合功能，以保障或增进其成员的利益作为 最高目标。
中国中央银行在其《2004年中国房地产金融报 告》提出取消期房销售的建议。然而央行的取消 建议一出，作为房地产主管部门的建设部立刻召 开座谈会并以新闻发言人的方式对外宣布，“期
立法机关是政策主体的最重要的构成因素之一， 它的主要任务是立法，即履行制定法律和政策这一 政治系统中的主要职责。
【公共政策分析】_政策议程建立
（2）大多数人都认为有采取行动的必要； （3）公众普遍认为，这个问题是某个政府机关权限范
围内的事务，而且应当给予适当的关注。
政府议程 政府议程是由那些引起公共官员密切而又积极关注的问题 组成的。
政府议程是行动的程序，是决策机关和人员对有关问题， 依照特定程序予以解决的实际活动过程。他比系统的程序 更具体、更明确。
定义
7.4.2 政策议程的种类
n 系统议程 n 政府议程
种类
¨ 系统议程 n 系统议程是由那些被政治社区的成员普遍认为值得 公众注意，并由与现存政府权威中的立法范围内的 事务相关的一切问题组成。
n 系统议程本质上属于讨论议程，表现为众说纷纭的 情形。
n 一个问题要想成为或达到系统议程的程度，必须具 备以下三个条件：
7.4.4 建立政策议程的策略
n 主要有四种形式： ¨ 社会中部分团体或者个人主动，政府只是有限介入； ¨ 政府主动介入发现和解决问题，社会中的团体或个人 只是有限介入； ¨ 政府及社会团体与个人都主动； ¨ 政府与个人、团体都不主动。
政府议程的项目分为旧的事项和新的事项两类。
两种议程的不同：
系统议程和政府议程是政策议程的两个不抽象的项目所组成，其概念和范围都很 模糊，仅是发现问题，提出问题，它可以不提出政策方案或解 决办法。
n 政府议程则较系统议程来得特定而且具体，它是对政策问题进 行构建或陈述的阶段。问题经过一定的描述，为决策系统正式 接受，并采取具体方案试图解决的时候，系统议程就转入政府 议程。
7.4.3 建立政策议程的途径
n 政府所面临的社会问题非常多，有些社会问题能够顺利 进入政策议程，而另一些则难以进入，甚至完全被排除 在政策议程之外。
公共管理学第五章 公共政策_OK
5．思想库
思想库在公共决策中的主要作用是： 第一，提供政策建议，充当咨询参谋机构。 第二，提供学术思想，充当认识机构。 第三，提供政策结果信息，充当评估机构，即注重评估 政府的各种政策和计划，在政治生活中发挥“社会医师”作 用。 第四，向政府机构输送官员和专家，充当人才交流、储 备机构。 第五，制造舆论，传播观点，充当宣传机构。
2005年11月14日早晨5时40分，沁源县第二中学组 织全校初二、初三13个班的900多名学生来到汾屯公路 上跑操，学生们跑到汾屯公路118公里+206米处，在公 路上调头返回。前面12个班都调头返回去了，尾随其后 的初三121班转弯时，一辆车号为晋D13513的东风带挂 大货车突然碾压过来，在一片惊呼和惨叫声中，学生们 纷纷倒地。东风带挂车“扫”倒一大片学生后，撞断路
在现代社会中，公民通过各种政治参与途径，去影响或 制约政府的公共政策制定与执行。这些途径主要有：一是以 国家主人或主权者的身份，对某些重大政策问题直接行使权 利；二是利用间接或代议的方式，选出自己的代表去参与公 共政策的制定与执行；三是使用各种威胁性的方式去反对某 些政策，迫使政府修改或废止这些政策，或表达制定新政策 的要求，追使政府将问题提上议事日程；四是通过参加利益 集团，借助团体的力量去影响政策，或通过制造舆论或游说 的方式去影响政府决策；五是对政府通过并实施的政策采取 合作或不合作的态度，以此影响政策结果等。
一、公共政策主体 二、公共政策过程
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一、公共政策主体
政策主体是指直接或间接地参与政策制定、执 行、评估和监控的个人、团体或组织。
政策主体的构成因素一般都包括立法机关、行政 机关、司法机关、政党、利益团体、思想库、大众 传媒和公民(选民)等。
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一、公众议程与政府议程 1.公众议程
政策议程的建立
（1）公众议程也称系统化议程，是指某个社会问题已引起社会公众和社 会团体的普遍关注，他们向政府部门提出诉求，要求采取措施加以解决 这样一种政策议程。
（2）本质上，公众议程是一个众人参与的过程，是一个问题从与其具有
特殊联系的群体逐渐扩散到社会普通公众的变化过程。
定；一般而言，社会问题转变为政策问题先要经过公众议程，然后才能
进入政府议程；有时社会问题也有可能越过公众议程直接进入政府议程。
二、政策议程的类型 1.外在创始型议程 （1）外在创始型议程是指，政策诉求由政府系统以外的个人或团体提出， 经阐释和扩散进入公众议程，然后通过对政府施压使之进入政府议程。 （2）阐释是指对政策诉求进行解释和说明。 （3）扩散是指通过一定的方式把政策诉求传递给相关群体。
公众。
D.问题的复杂程度
E.先例的明确程度
2.政府议程 （1）政府议程是指某些社会问题已经引起决策者的深切关注，他们感到 有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围这样一种 政策议程。 （2）从本质上讲，政府议程是政府部门按照特定程序行动的过程，政府 的制度性因素在其中有着十分重要的影响。Βιβλιοθήκη （3）新旧项目对政府议程的影响
A.旧项目是指以常规形式出现的项目，如增加工资、财政拨款、社会保
障等。一般而言，政府对这类问题都较为熟悉，且处理方案在一定程度
上已经成型，所以它们往往会优先进入政府议程。
B.新项目是指因特定情况或事件引起的项目，如大规模罢工、外交方面
出现的危机等。新项目进入政府议程常会受到拖延。
3.传媒是连接公众与政府的桥梁，使得公众参与决策成为可能。
4.传媒能发挥政府决策系统外脑的作用，是政府决策系统了解和掌握社
会信息的重要工具。
（六）问题本身
1.社会问题的明朗化程度对政策议程的建立具有非常重要的影响。
一般而言，明朗化的社会问题最容易引起公众的普遍关注和政策决策系
统的反应。 2.如果只有问题明朗化后才能导致政策议程的建立，则政策决策系统只 能是“头痛医头，脚痛医脚”。且问题往往在明朗化时已经非常严重了， 因此决策系统应该立足现在，预测未来，及时洞察潜在的问题。
些因素对政策议程的建立有很大的影响。
2.政策议程能否建立，很多时候取决于政府体制的开放程度。社会问题
能否被政府所关注不仅取决于社会大众的发动，而且还需要政府系统自
身的努力。
（五）传媒作用
1.传播少数人发现的问题，为建立公众议程创立条件。
2.制造强大的舆论压力，促使政府决策系统接受来自公众的愿望和要求。
3.公众议程与政府议程的联系与区别 （1）公众议程往往出现在政府议程之前；其主要目标是使公众诉求能够 在政府议程中获取一席之地；但公众议程所形成的强大推动力，对政府 议程的建立具有重要的影响。
（2）政府议程往往是由一些意义非常明确的项目组成，具有制度化的操
作程序和运行方法；其主要目标是对与问题有关的客观事实作出主观认
一般公众，扩散的目的是为了形成足够的压力，以使决策者将问题列入
政府议程。
（2）体制内运作是内在创始型的主要特征，政策诉求的主体并不希望建
立相应的公众议程。
三、政策议程建立的条件
（一）私人诉求 1.当一个人将生活中遇到的问题告知公众和媒体，或将与之有类似看法 的人组织起来，掀起一场群众运动，这就使得私人诉求影响政策议程的 可能性增大。 2.非正式关系是指超出法定组织制度和工作程序的人际关系，如老乡、 亲属、同学、朋友等。这类关系很有可能影响议程的建立。
（二）团体推动
1.任何利益集团都有自己的利益诉求，在社会中它们往往会寻找某种合
理的平衡状态。如果出现某种情况威胁到这种平衡状态的存在，那么它
们就肯定会做出必要的反应，推动政策议程的建立。
2.此外，某个利益团体从政府那里得到一定的优惠政策时，其他利益团
体也有可能做出相应的反应，推动政策议程的建立。
（三）领袖因素
（3）在这个过程中，非正式群体的情绪领袖和大众传媒非常重要。
（4）公众议程往往由一些片段、零散的、不系统的或不完全的议论所组
成的，人们对于问题的实质及其社会影响认识还不够具体。
（5）问题扩展的活力，取决于问题自身的特性
A.问题特殊的程度：越模糊的问题，越易到达更多的公众
B.问题的社会重要程度
C.关联期的长短和关联性的大小：长期的关联性越大，越易到达更多的
（2）经济灾难
经济事件并非只会对经济领域构成影响，它的发生同样会给社会生活政
治生活带来影响。如大萧条的发生，通货膨胀的发生。
（3）技术突破 技术创新为社会带来了源源不断的发展动力，它可以实实在在地改变人 们的日常生活和社会关系。如汽车、网络的发明。
（4）生态变迁
近年来，人类活动对生态环境的破坏日渐显现，这些问题一旦形成往往
四、政策议程的触发机制——公共政策的催化剂
（一）触发机制的含义
政策议程的触发机制，也叫引发机制，是指公共政策的催化剂，通俗地
说就是引发政策议程产生的事件。
（二）触发机制的类型
1.内在触发机制：产生于国内的触发机制。
（1）自然灾害
自然界虽然不存在政治，但自然事件及其结果却可以极大地影响政治， 如政治价值观的改变，政治优先秩序的改变等。自然灾害对人类社会的 影响越严重，越可能引起政府做出公共政策的反应。
2.政治动员型议程
（1）政治动员型议程是指，具有权威作用的政治领袖主动提出其政策意
向，并使其进入政府议程。
（2）政治动员型议程以政府议程为基点，以公众支持为对象，其目标在
于政策方案的执行。
3.内在创始型议程
（1）内在创始型议程是指，政策诉求源于政府机构内部的工作人员或部
门，其扩散的对象仅限于体制内的相关团体和个人，客观上不涉及社会
1.政治领袖作为决策系统的核心，其对政策的影响力往往来自制度的授
权，其政策建议几乎可以自动地提上政府议程。
2.政治领袖对社会问题的关注往往带有明显的个人色彩，他们对问题的
认定受多种个人因素的制约，如个性特征、成长经历、受教育情况等。
（四）体制功能
1.政府体制涉及组织结构、工作程序、代表制度、选择制度等因素，这
可能造成极大的震惊，导致公众的迅速反应，产生过去从未考虑过的政