论政府在推动城市化进程中制度的帕累托改进

重庆三峡学院学报——2004年第4期 第20卷——No4. 2004 Vol.20. 收稿日期：２００３－１２－０３　作者简介：张丽艳（１９６８－），女，辽宁彰武人，辽宁工程技术大学政法系副教授，法学硕士。

－６１－　论政府在推动城市化进程中制度的帕累托改进张丽艳（辽宁工程技术大学政法系，辽宁阜新 １２３０００）　摘 要：工业化过程中往往伴随着较快的城市化。

我国在工业化过程中产生了大量农村剩余劳动力，所以城市化的过程即是转移农村剩余劳动力的过程。

目前我国城市化过程中遇到一些制度性障碍，如户籍管理制度、土地政策成为对农民向城市转移的羁绊。

因此，政府应对现有制度进行帕累托改进，做出一系列相应的制度安排，克服各种障碍，推动城市化的进程。

　关键词：政府；城市化；进程；帕累托改进　中图分类号：Ｆ２９１．１ 文献标识码：Ａ 文章编号：１００９－８１３５（２００４）０４－００６１－０２　城市化过程是一个历史的过程，是工业化的要求。

改革开放20多年来，随着我国工业化水平的提高，已使1亿多农民从土地上转移到城市，从而使我国城市化水平大幅度提高，从1949年的10.6%上升为2000年的36.09%。

但与此同时也必须看到，我国的城市化进程不仅与发达国家相比有很大差距，而且与我国的工业化水平相比明显滞后。

我国城市化过程中存在一些制度性障碍，政府对消除这些障碍负有义不容辞的责任，作用举足轻重，其关键是政府在制度上的帕累托改进。

所谓帕累托改进，即在一个地域内，能够至少使一个经济参与者以他的方式受益而不使任何其他人利益受损的任何经济变动。

这种制度的改进，即做出新的制度安排，可以促进农村剩余劳动力向城市转移而不损害他人的利益。

加快城市化进程，政府应从以下几方面进行制度安排。

一、政府要进行土地制度改革，为城市化开辟道路　农民向城市转移，遇到一个较大的障碍是土地问题。

农民是否向城市流动，是独自打工，随时返乡，还是拖家带口到城市定居，取决于其机会成本大小和预期收益多少。

一般而言，土地收益是农民最大的机会成本，是进城谋生的农民最不愿割舍的。

因为现有土地制度，即土地的不可流动性，使农民因进城而不能继续从土地上获得收益，最终因为机会成本过高而注定成为城市的匆匆过客。

比如，我国东部沿海地区普遍存在着“农转非”后土地使用权即被无偿收回的现象。

因此，土地成为城市化进程的一个羁绊。

如果问题得到了很好地解决，则农民就能成为城市人口，从而加快城市化进程。

积极探索农民离开土地后仍可受益于土地的制度，克服农民进城的土地制度障碍，是政府进行土地制度改革的着眼点。

首先，从法律上进一步明确土地使用权的内容。

家庭联产承包经营是农村集体土地所有权下的一个完整、独立的土地产权形态，不仅包括排他的使用权、收益的独享权，而且包括自由的转让权。

所谓自由的转让权，是指资产拥有者有权决策资产是否转让，转让给谁，以及采取什么样的产权转让形式。

其次，实行土地使用权的自由转让。

土地使用权的转让，既可以让种田能手多承包耕地，实现规模经营，又可以让外出务工的人员减轻责任田的压力，一石数鸟，何乐不为。

事实上，目前许多农村已经开始探索多种形式的土地流转制度，如“土地储备库”、“土地股份合作制”等模式，从2001年起政府已经有了允许土地流转的政策。

但还很不规范，需要政府进一步使流转公开化、合理化、规范化。

再次，对于土地流转中出现的农民遭到变相剥夺问题，政府应加以重视，这是政府保护农民利益的重－６２－　要方面。

目前普遍存在着征地补偿费过低，农民利益受损的状况。

土地补偿费与土地最终售价每亩相差十几倍到几十倍。

例如，南方某市，每亩补偿费只有2万多元的地，拍卖价高达100多万元。

通过征地“剪刀差”，改革开放以来农民被剥夺了2万亿元，巨额暴利驱使许多地方上演了一幕幕新的“圈地运动”。

按照每征一亩地就有1.4个农民离开土地，每年征用300万亩左右计算，就有400多万农民失去土地。

据国土资源部的资料，2002年上半年信访部门受理的案件中，有73%涉及征地问题。

现在城市化热潮正在兴起，“经营城市”的口号势将引发更大的“圈地运动”。

有的农民愤慨地说：别人发财用我们的命根子铺路。

这种城市化是以损害农民的利益为代价的，会进一步加大城乡差距，不利于城市化的进程。

二、出台对农民有利的农业政策，为城市化提供强有力的推动力　农村剩余劳动力向城市转移的动力从根本上讲是农业剩余，既包括农产品剩余，也包括农业劳动力的剩余。

因此，农业剩余的存在是推进城市化进程的必要前提。

如果农产品剩余被大量抽走，农业自身没有了积累，无力进行技术改造，农业劳动生产率很难大幅度提高，势必使农业剩余劳动力向城市永久性转移受到限制。

因此，政府实施反哺农业政策，增加农业剩余，无论从农业本身来讲，还是从加快城市化进程来看，都是十分重要的。

长期以来，我国经济整体布局上注重向工业倾斜，抽取农业剩余注入工业。

建国初期，我国选择了主要依靠现有城市、优先发展重工业的追赶型工业化战略。

这种战略主要通过工农业产品价格“剪刀差”，把农业中的资金强制地转移为工业化积累。

我国从1953年起开始实行并一直延续到1985年为止的农产品统购统销和分级管理正是为这种积累方式服务的。

据有关学者测算，从1952—1990年，我国农业共为工业化提供净资金为9330亿元。

其中，通过工农业产品价格“剪刀差”流入工业部门的资金为6990亿元，占全部资金的73.4%。

改革开放以后，我国逐步取消了农产品的统购统销制度，在缩小城乡、工农之间的差距方面有所改观，但工农业产品价格“剪刀差”仍然存在，农业剩余仍然流向工业。

城乡二元经济结构未发生根本变化，城市化进程缓慢。

因此，政府通过实施反哺农业政策，加大对农业的扶持力度，能够促进农业劳动生产率的提高，尽快缩小乃至消除工农业产品价格“剪刀差”，以农业的发展支持城乡结构的变动，推动农村城市化进程。

一方面，要加大农业科技投入。

目前，我国农业科技投入太低，用于农业科技费用的支出自1990年以来一直维持在3亿元的水平上，占农业总产值的比重由1978年的0.09%下降到1995年的0.02%，这与拥有13亿人口、9亿农民的农业大国的国情极不相称。

为此，各级政府要切实增加对农业科技的投入，逐步建立农业科技发展基金，形成稳定、合理的农业科技资金积累机制，为提高农业生产率，实现农业现代化，加快农村人口城市化提供科技支持。

同时加大对农业基础设施建设的财政投入力度。

另一方面，要减轻农民负担。

近几年来，农村进行了税费改革，原则上各项税费总和不超过农民全部收入的5%，农民负担有所减轻。

但是，税费改革步履艰难，有些地区出现回潮，有些地区明减暗不减，这主要是因为减负不改体制。

所以，各项改革要配套进行。

三、取消城乡户籍分治，降低农民入城门槛，彻底清除城市化行政壁垒　城市化过程中最为直接的障碍就是城乡分割的户籍管理制度。

形成于20世纪50年代末的户籍制度具有明显的“二元化”特征，即把我国居民的户籍分为“城镇人口”和“农村人口”，实行分级管理；严格限制两种户籍之间的相互流动；两种户籍所享受的社会福利保障有很大的差别。

这种人为地将中国公民分为“城里人”和“乡下人”的“二元化”户籍制度，阻塞了农村人口城市化的途径，抑制了劳动力在城乡之间和地区之间的自由流动，使城市化水平长期得不到相应提高。

改革开放以来，我国已对城乡分割的户籍制度进行了一系列的改革。

例如，国务院在1997年批准开放了全国约450个小城镇的户籍限制；2001年，公安部提请国务院正式转批了《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，提出在满足相关条件的前提下，县级市市区，县人民政府驻地镇及其他建制镇的常住户口不再实行计划管理指标。

但是农民进入大中城市仍受诸多行政性限制，逼迫一些富裕起来的农民不得不高价购买城市户口，使农民承担了极高的进城转换成本。

一些到大城市寻找工作的农民因为买不起户口，没有正式身份而受到排斥和歧视，无法融入所就业的城市原有的经济组织内部，成为“城市边缘人”，不能享受正常的城市生活及子女的（下转第７７页）　－７７－　京：中国法制出版社，２００１．８９．　［２４］王人博．宪政文化与近代中国［Ｍ］．北京：法律出版社，１９９７．５３４．　［２５］许崇德．中国宪法［Ｍ］．北京：中国人民大学出版社，１９９６．７．　［２６］［２７］李秀清．２０世纪５０年代中国移植苏联宪法的实践与理论，载华东法律评论［Ｍ］．第１卷，北京：法律出版社，２００２．４４、４８．　［２８］周叶中、邓联繁．论宪法的革命，载珞珈法学论坛［Ｍ］．第２卷，武汉：武汉大学出版社，２００２．３１．　［２９］鲍勃·伍德沃德、斯科特·阿姆斯特朗．美国最高法院内幕［Ｍ］．熊必俊、虞孝淮、李士培等译，南宁：广西人民出版社，１９８２．“引言”．　［３０］理查德·Ａ·波斯纳．道德和法律理论的疑问［Ｍ］．苏力译，北京：中国政法大学出版社，２００１．　［３１］艾伦·沃森．民法法系的演变及形成［Ｍ］．李静冰、姚新华译，北京：中国政法大学出版社，１９９２．４１．　（责任编辑：朱 丹）　On Thinking of Chinese Constitution ScienceXIE Wei-yan(Law Dept, Weihai Branch of Shandong University, Weihai 264209, Shandong )Abstract : At first, Chinese Constitution has the following features: its theory is divorced from the practice; its language is westernized; its theory is pluralized and has a tendency towards collectivism. However, modern constitution gets rids of its tradition, has strong feature of annotation, is deeply influenced by Soviet Constitution Science, and has single theory and closed theoy system. The trend of Chinese Constitution science is: to establish its key position in the system of the sciences of law; to build up independent the constitution science with Chinese characteristics; to promote its fast development.Key Words : Chinese constitution science; historical starting pointing; features; thinking（上接第６２页）　教育权利。