统筹城乡试点工作的调查与思考

统筹城乡试点工作的调查与思考凤县地处陕西省西部，宝鸡市西南，秦岭腹地，嘉陵江源头，扼川陕、秦陇要冲，素有“川陕咽喉，秦陇锁钥”之称。

全县总面积3187平方公里，辖10镇2乡100个行政村，524个村民小组，总人口11.7万人，其中，农业人口7.44万人。

全县耕地面积13.4万亩，（已退耕还林7.7万亩），人均耕地1.8亩。

2007年完成国内生产总值24.94亿元，同比增长17.5%，完成财税总收入42966万元，其中地方财政收入10084万元，农民人均纯收入2850元。

长期以来，由于受城乡二元体制的束缚，全县城乡差距在逐渐拉大，“三农”问题仍很突出。

一是农业基础条件薄弱。

全县农业人口7.44万人，占到了全县总人口的70%以上，但2007年全县农业总产值仅实现1.1亿元,占全县生产总值的比重不到5%，造成了大量的劳动力闲臵和农业生产效益低下,导致城乡产业布局与分工不清晰,三项产业对接不紧密等问题。

二是农村基础设施和公共服务相对滞后的问题突出。

近年来，凤县虽然通过大力实施以城带乡、以工补农战略和“三告别”扶贫安居工程，农村面貌发生了深刻变化，解决了439户1813人的住房问题，但目前仍存在着农村投入机制不健全、工业发展与城镇带动力不强等问题，仍有1106户4377人居住在窑洞、茅草房或单家独户居住在深山老林中，生产生活条件仍很艰苦。

三是居民收入差距较大。

2007年全县农民人均纯收入仅为2850元，占不到城镇居民可支配收入的1/3，而且目前仍有1.69万人在贫困线以下生产生活。

四是县内区域间差距较大。

突出表现在资源富集、工矿业较为发达的乡镇基础条件较好、城乡居民收入较高、贫困人口较少，而既无资源，又不沿国、省道路的乡镇，生产生活条件相对薄弱，农村贫困面大、贫困人口相对较多、贫困程度深。

而且，随着工业化程度的加深，全县区域差距、城乡差距、居民收入差距仍呈现出进一步加大的趋势。

因此，加快统筹城乡发展步伐，缩小城乡差距已成为加快推进凤县率先发展、努力构建和谐社会的当务之急。

今年，市上把凤县确定为全市统筹城乡发展试点县，县委、县政府高度重视，成立了县统筹城乡发展工作领导小组，组建了统筹城乡发展办公室，在出外考察学习、充分调查研究、多方征求意见和反复论证的基础上，依据凤县实际，确定了全县“一体两翼五星百村”（即建成以县城为主体，以凤州现代科技产业园区和留凤关循环经济示范区为两翼，以5个明星镇为依托，以100个自然村为支撑）的统筹城乡发展总体思路，通过近期来的运行，统筹城乡发展工作进展顺利。

一、统筹城乡发展现状一是特色农业产业优势明显，农村发展活力显著增强。

依托“凤椒”独特的品质优势，积极实施“花椒富民”战略， 2007年留存达到了3800万株，今年花椒喜获丰收，预计产量2200吨，产值有望突破亿元。

同时，大力发展药、畜、果、菜四大主导产业，形成了具有较强比较优势和竞争力的五大特色主导产业，为促进农民持续增收奠定了坚实的基础。

二是工业经济发展迅速，奠定了以工补农的良好基础。

全县现有以矿产业为主的各类工业企业516户，其中规模以上企业36户。

2007年，全县实现工业总值50.8亿元，对GDP的贡献率达到了75%。

随着县内凤州现代科技产业园区、留凤关循环经济示范园区和100万吨铅锌成品产业基地建设加快，工业经济聚集度、带动力进一步加大，优势更加明显，吸纳农民就业、以工补农条件更为优越。

三是加大了对农村的投入，基础设施不断完善。

2007年全县实现了户户通电、村村通电话、乡乡通电视目标，全县通村公路覆盖面达到 100 %，基础配套设施日益完善，为统筹城乡发展奠定了良好的基础条件。

四是做大做强旅游业，培育农民增收新的增长极。

结合实施“旅游兴县”战略，以旅游业为龙头的第三产业超常规、突破性发展，势必成为活跃城乡经济，促进农民就业和增收的又一极具潜力的主渠道。

目前，一江两岸、通天河、紫柏山等十大景区已初具规模。

五是农村社会事业协调发展，公共服务水平得到进一步提升。

全县义务教育覆盖面达到了100%；农村社会保障制度逐步建立，城乡低保等社会保障基本做到了应保尽保；农村公共服务水平得到进一步提升，为统筹城乡一体化发展创造了良好的社会环境。

二、统筹城乡发展存在的问题（一）统筹能力严重不足1、统筹城乡资金投入严重不足。

一是对农村基础设施建设投入严重不足。

由于我县农户居住分散，自然差异较大，与关中平原县区相比，基础设施建设难度较大，投资较高。

虽然在新农村建设方面对农村基础设施建设投资逐年增加，但与统筹城乡发展的“六个一体化”要求差距较大。

二是对农业产业投入严重不足。

农业产业结构虽得到了调整，经过多年来的发展，形成了椒、药、果、菜、畜五大主导产业，但由于对农业产业长期投入严重不足，农业产业结构尚未从根本上得到优化，产业规模小，标准化程度低，产品链条短，大多以出售初级农产品为主，畜牧产品以自食为主，附加值不高，商品率低，农民收入增长缓慢。

2、统筹城乡发展的协调功能不强。

统筹城乡发展办公室挂靠在县委农工部，有职能，无职权，无编制，决策力度不够，统筹能力不足。

3、统筹城乡发展规划编制严重滞后。

目前，我县还没有一个完整的、规范的、具有一定权威性的统筹城乡一体化发展规划，致使各类专项规划编制相对迟缓，并且各自为政，缺乏统一的指导和要求，使统筹城乡工作有一定的盲目性。

（二）人为因素影响发展１、对统筹城乡认识不足。

统筹城乡发展是一项全新的工作，但至今有少数乡镇、部门没有认识到统筹城乡发展的重要性和必要性，对统筹城乡普遍重视不够，缺乏全局性的通盘考虑和战略上的总体规划。

２、农民的主体作用发挥不够。

统筹城乡发展农民是主体。

目前，我县农民不是科技文化水平高低的问题，而是自身素质的问题，长期以来，我县农民养成了“等靠要”严重思想，什么都靠政府大包揽，一包到底，对如何抓住机遇，利用政策优势和资源优势加快自身发展，则纯粹不去考虑，导致在产业上政府投资大，农民收入低，甚至没有收益的局面；在改善农村生产生活条件上，只看政府怎么办，农民的主体作用发挥的不够。

（三）管理体制障碍发展1、城乡职能错位。

县级部门和乡镇管理职能不顺畅，依然沿袭过去“上有千条线，下面一针穿”的做法。

县级部门特别是执法部门有权无责，乡镇则是有责无权，从而把乡镇捆绑在具体事务上，忽视了服务农村经济发展的职责。

乡镇基层政府职能转换没有跟上农村经济发展的要求。

２、条块分割严重。

行政管理体制城乡分割,现有的管理模式逐步形成了“农口管农、工口管城”的管理格局。

导致城乡规划难以有机衔接和协调一致。

公共财政的投入太分散，县级部门在投入上沟通协调不足，各类资金难以集中打捆使用，资金发挥不出综合效益，导致重复建设。

三、统筹城乡发展的对策建议（一）、解放思想，更新理念，营造统筹城乡发展良好氛围统筹城乡综合配套改革本来就是一场革命，就是要从体制上打破多年来形成的城乡二元结构，实现城镇和农村的统筹协调发展。

要进一步提高认识，摒弃重城镇轻农村、重工业轻农业、重居民轻农民的思想。

建立有利于思想大解放的体制机制，加强舆论宣传，营造开拓创新、干事创业的氛围，加压驱动，有所作为。

建议结合新一轮思想大解放，在全县范围内开展一次“统筹城乡发展大讨论”活动，统一各级干部群众思想。

（二）、高点起步，明确目标，编制统筹城乡发展总体规划规划是统筹城乡发展的重要基础工作。

要在调查研究的基础上，聘请知名专家，把凤县城乡经济社会作为一个整体，精心构思统筹城乡发展规划，理性定位发展目标。

要以城乡总体规划为龙头，修编各类专项规划，特别是要按照城乡一体的思路，制定好城乡建设、产业发展、土地利用等规划。

（三）、因地制宜，分类指导，实现统筹城乡发展梯度推进我县农业发展水平不高，农村面貌较为落后，城乡差距较大，加之我县山大沟深，沟壑纵横，地形地貌千差万别，城镇乡村之间发展水平参差不齐。

城乡统筹尚不具备整体推进的条件，必须因地制宜、分类指导、梯度推进，先在个别领域和条件较好的地方试点推进。

在经济强镇，可依托小城镇建设，重点加强公共基础设施建设，培育特色产业基地，增强城镇经济实力和辐射周边的能力。

在全县范围内，逐步建立起城镇、乡村不同模式、不同特点、梯度推进的统筹城乡发展格局。

（四）、聚合力量，集中投入，形成统筹城乡发展整体合力统筹城乡发展无论是基础设施建设、产业发展，还是建立社会保障制度，都需要大量的资金投入。

首先，政府要发挥主导作用。

建立合理的收益分配机制，统筹调配好公共资源和公共财政，加大财政投入力度。

其次，要建立符合农村特点的农村金融体系。

第三，要尽力整合涉农资金。

对相关部门的涉农项目和资金，要优先安排用于统筹城乡发展。

第四，要加大招商引资力度。

积极争取对口支援，引导各类工商企业和民间资本、技术，参与农村基础设施建设、农业产业化经营、农村服务业开发和社会事业发展。

第五，坚持农民的主体作用，引导和鼓励农民积极参与。

（五）、完善制度，健全机构，建设统筹城乡发展示范点要创新和完善一系列统筹城乡发展的配套制度。

深化户籍管理制度改革，建立城乡统一的新型户籍管理制度。

探索建立新型农村宅基地和房屋产权管理制度，鼓励和支持农民按照“依法、自愿、有偿”原则，采取出租、入股、转让、转租、质押、臵换等方式，流转农村土地承包经营权，发展农业适度规模经营，条件成熟的地方，要探索发展以土地承包经营权入股为主的股份合作经济。

建立以养老保险、医疗保险和最低生活保障为主要内容的农村社会保障制度，并与城镇社会保障制度逐步接轨，不断提高农村优抚、五保供养标准，使农民“失地不失业、失地不失利”。

完善劳动就业管理、服务体系，健全县、乡两级就业服务网络和市场体系，建立动态化管理的劳动力资源和用工信息系统，为城乡劳动者提供同等的就业指导。

统筹城乡发展是一项长期性的工作，任务艰巨，建议由县委常委亲自抓、成立具有权威性的县统筹城乡综合配套改革专门机构，明确编制，调入精干力量和专业技术人员组建工作队伍，稳定工作人员，具体协调处理重大问题。

对今年，已确定的“一体两翼一星五村”示范点要集中人力、财力、物力，加大基础设施建设和产业培育，争取用3年的时间，培育成我县统筹城乡综合配套改革的示范点。

（六）、上下联动，打破常规，全力打造统筹城乡发展先行样板统筹城乡发展，最重要的是要贯彻落实科学发展观，站在全局和战略的高度，通盘考虑和配臵各种资源，加大对农村经济社会发展的支持力度，从根本上突破城乡二元结构，逐步缩小城乡差距，实现城乡一体化。

省、市要从一切有利于发展的角度出发，在政策上进一步放宽放活，允许打破现有政策的条条框框的束缚，改革现有的体制尝试发展；在产业发展上大力支持，扶持凤县做大做强县域产业，为统筹城乡发展奠定产业基础；在项目建设上鼎力倾斜，建议省、市在安排各类建设项目上，要倾斜凤县，优先安排，支持统筹城乡试点工作；在组织机构上，参照外地经验和做法，建立常设机构，批准凤县设立统筹城乡发展工作常设机构，增加人员编制，专门从事统筹城乡一体化发展的规划、组织、协调、实施工作，从而使各方面财力、物力充分发挥作用，促进统筹城乡试点工作有序开展。