当前水土保持监督执法存在的问题及对策

当前水土保持监督执法存在的问题及对策[发布日期： 2007-06-21 ] 本文已被浏览过 1005 次溧水县水务局王哲张启权（2005年9月）一、当前水土保持监督执法存在的问题1、现行的水土保持法律法规不能适应经济社会的发展需求。

一是随着经济的发展和社会的进步，各类资源和土地开发迅速发展，城镇建设开发项目导致水土流失加剧，而《中华人民共和国水土保持法》（以下简称《水土保持法》）对城市开发建设活动没有原则性管理规定，建设项目申报水土保持方案制度在法律责任中没有强制性措施，导致监督管理缺位或严重滞后，引发水土流失危害，生态环境劣化、内涝等自然灾害频繁发生。

二是许多违法行为在法律责任中找不到相对应的处罚措施，对人为造成水土流失的处罚标准太低，对一些较严重的水土流失违法行为达不到惩治目的，而且对应编报水土保持方案的监督管理对象的范围确定太小，给监督管理对象提供了钻空子的机会。

三是《水土保持法》中对造成水土流失的违法行为进行查处实行的是报市、县以上人民政府批准制度，为行政干预执法提供了便利条件；现行的《水土保持法》中没有责令停止违法行为相应的强制措施，违法行为人若不停止违法行为，水土保持监督部门从《水土保持法》中根本找不到相应的制约措施去强行终止他们的违法行为。

2、全社会的水土保持意识和法制观念薄弱。

一是经济发达的平原地区部门同志特别是领导认为水土流失不严重，不是主要问题，没有把水土保持工作摆在应有的位置。

重经济利益忽视生态环境保护，重建设轻保护，以牺牲环境为代价换取一时经济利益的现象屡见不鲜。

人为造成的水土流失现象没有能得到全面控制。

出现“一边治理、一边破坏，一方治理、多方破坏”现象。

一些开发建设项目，未按规定编报水土保持方案。

尽管一些工程在设计方案中有水土保持方案，竣工后的水土保持设施也完备，但缺乏完整的行政审批手续。

少数行政职能部门也未能在立项审批过程中按法定履行把关。

二是履行水土保持监督阻力重重。

在水土流失重点防治区的管理上，在治理成果的管护、生态良好区域的保护和对农业开发、林木采伐的监督上，在对开山采石等小型项目的管理上都不能严格依法办理，水土保持“三同时”制度未能得到全面贯彻落实，水土流失状态未能得到根本遏制。

三是有法不依，执法不严，违法不究的现象时有发生。

《水土保持法》实施以来，少数地方水行政主管部门对于违反《水土保持法》的行为未能进行有效查处，一些项目审批部门也未能依法严格落实开发建设项目的水土保持方案编报制度。

除了部分国家大型建设项目外，其他项目在审批时都未能严格依法执行，特别是省级以下项目的水土保持方案编报率很低，直接导致水保“两费”收缴到位率较低。

3、水土保持监督队伍建设有待进一步加强。

一是水土保持监督机构建设不规范。

监督网络大部分没有涵盖城市，拓展到偏远村组；大多数机构属于自收自支性质，严重影响水土保持工作快速发展。

二是水行政主管部门未形成完整的综合监督管理机制。

按法律法规规定地方水土保持分省、市、县三级管辖，开发建设项目水土保持方案按项目的级别及管辖权限，由相应的水行政主管部门单独审批，行业内管理不够协调。

一些由上级水行政主管部门批准的，所在在地水行政主管部门不能及时了解和掌握上级审批结果和信息，影响配合监督。

按规定由上级水行政主管部门负责行政审批的重大开发建设项目，因水保主管部门人员少，管理区域大，交通不便等因素，往往该管的管不到；地方水行政主管部门去监管理，因没有审批权等制约措施，建设单位往往不予配合，想管的又管不了。

三是水保监督队伍的群体素质有待提高。

现在大多数水土保持监督机构真正懂法律、懂水保业务的人员少，缺乏办案必须的工具、经费，技术落后，对行政执法重视程度不够，产生超越权限查处、不按程序查处，执法不到位、行政不作为等现象。

二、水土保持监督执法的对策1、进一步健全完善水土保持法律法规体系。

首先要修订《水土保持法》，修订后的《水土保持法》应包含城市、集镇开发建设项目申报水土保持方案制度；水土保持行政审批、内容及操作规程；对所有应当编报水土保持方案的行为作出约束性、强制性规定，适当提高违反水土保持法律法规的行政处罚罚款额度；对相关部门职责予以进一步明确，按照《行政许可法》要求，可在条款中明确阐述凡从事有可能造成水土流失的生产和开发建设活动，必须事先编报水土保持方案，否则发改部门不予立项，国土部门不予办理用地许可证，规划部门不予放线，建设管理部门不予办理建设许可证；水土保持监督体系建设内容和执法机构性质，人员素质标准，执法机构规模，执法机构管理形式等以法律形式予以明确，并把水保监督执法人员的素质工程写进法律，每年都有执法培训，每年都有业绩考核；并将水土保持“两费”的收缴和使用管理以法的形式予以明确，规范“两费”收缴和使用管理行为；增设建立监督机构条款，使各级政府行政首长切实把水土保持工作摆上重要议事日程，实行领导任期水土保持目标考核，实行水土保持生态建设“一票否定”制，真正体现水土保持国策的重要性。

其次，参照修改后的《水土保持法》，修改完善部、省、市、县有关水土保持的法规、规定、规范性文件，使其符合实际，适应社会发展，便于操作，推进水土保持监督执法工作开展。

2、进一步加强水土保持监督执法队伍建设。

首先要按照水土保持法律法规赋予水土保持主管部门的职责，积极争取各级政府和编委的支持，加强水政监察机构，在水行政主管部门内部建设一支关系顺畅，组织严密，纪律严明，运行有力的综合执法队伍。

其次要保证监督活动有稳定的经费来源，加强执法队伍的装备，完善监督执法技术规程规范，积极引进推广适用技术，提高执法队伍服务的技术水平。

再次，严把入口关，公开、公平、公正面向全社会招聘水土保持监督执法人员。

根据工作需求参照国家公务员招聘录用制度，选拔那些思想作风好，精通法律法规，具有水保业务知识的本科以上高学历人员，充实加强水土保持监督管理队伍。

并针对现有人员的文化素质和执法经验等实际，有步骤地进行素质培训，每年集中或轮流组织3-4次水保专业培训。

学习党的方针政策，学习现代科学知识，学习水土保持专业知识，加强执法队伍的管理和思想教育；不断改进水保监督执法人员的思想作风和业务能力，提高执法水平。

3、进一步全面贯彻水土保持预防为主的方针。

首先要强化宣传。

利用各种媒体，采取多种形式，面向领导，面向部门，面向开发建设单位，面向广大群众，广泛、深入、持久宣传有关水土保持的法律法规，普及水保知识，增强全社会法制观念和水保意识，使一切单位和个人都有保护水土资源，防止水土流失义务的观念。

构建人与自然和谐共处社会。

其次要加强领导。

各级水行政主管部门的领导要把预防监督工作当作大事来抓，摆上水利工作的重要议事日程，列入年度目标考核，明确责任，及时研究和解决监督执法工作中遇到的问题，为监督执法机构和人员创造良好的工作环境和条件。

再次要贯彻好“预防为主，保护优先”的方针，使水土保持工作着力点实现从治理为主向预防监督为主转变，从以农村为主向农村、城镇全方位转变，从重点对大型生产建设项目监督执法向所有生产建设项目的监督执法转变，把预防监督放在水土保持工作的首位，全方位落实“三权一方案三同时”制度，使水土保持法律法规落实到每个地方和每项开发建设工程，最大限度地减少人为水土流失。

4、进一步加强水土保持面上的监督管理。

首先应加强对生态良好区域和治理成果区的管护。

对重要的水源区、林区、草地、绿地等特殊的生态功能区落实保护工作，落实产权和管理责任，对生态效果，经济效果进行维护，对治理成果进行监测，使其实现良性循环。

其次应尽可能加强生态修复的管理和保护工作。

对不适应开发的丘陵山区、水源紧缺地区，有步骤地开展退耕还林还草，适度发展畜牧业，严格控制不合理的生产建设活动，促进生产方式的转变,为发挥生态的自我修复能力，恢复植被创造条件。

再次应加强开发建设项目和开山、采石、取土等矿产资源开发的管理，认真履行好监督、审批、收费三大职能。

水土流失严重地区和工作开展相对薄弱的地区，重点落实开发建设项目水土保持方案的编制、审批工作，收足管好用好水土保持“两费”，严格按规定使用，严格执行水土保持“三同时”制度，维护好生态环境。

加强城镇化建设过程中开发区的水土保持和水土流失防治工作，保护绿化、美化水系及周边环境。

加强“四荒”资源开发的监管，控制农业开发中的生态破坏和水土流失，建设绿色有机农业基地。

5、进一步开展水土保持监督执法规范化建设。

首先要规范管理、完善水保监督执法队伍学习制度、责任制度、廉洁制度、会办制度、激励制度，并认真执行，把队伍建设成学习型、服务型、廉洁型、团结型、创新型队伍。

其次要建设文明服务示范窗口，结合《行政许可法》的颁布实施，水土保持方面项目的审批进政府行政服务中心，实行一站式办理，努力为开发建设单位提供便捷优良的服务。

同时，结合水政监察队伍规范化建设，进一步完善文明服务示范窗口建设，设置接待大厅、办公室、听证室、会议室、档案室，装备交通工具、办公工具，确保监督执法机构有宽敞的办公设施，有配套齐全的执法装备，有稳定的经费渠道，有较好的执法保障，推进政务公开。

再次要强化监督机制。

水土保持主管部门要坚持不定期地向党委、人大、政府汇报工作，接受领导机关的监督，争取领导机关的支持。

同时，还要主动与新闻、司法、法院、公安、建设、交通、国土、环保等相关部门联系，交流监督执法的工作情况，接受相关部门的监督，争取相关部门的支持、配合。

更要注意社会监督，聘请开发建设单位、司法机构、相关部门、人大代表、政协委员为行风监督员，设立举报箱，欢迎社会各界对水土保持监督执法行为进行评议，保证公众的知情、参与和监督权，树立行业形象。

6、进一步加强多方协调，开展综合执法。

首先加强行业协调，形成水土保持监督良性互动机制。

不论哪一级的开发建设项目，由上级水行政主管部门审批的，要及时将审批结果抄送相关地主水行政主管部门；由地主水行政主管部门审批的，要及时上报上级水行政区域主管部门。

理顺监督执法的管理体制，实行一般建设项目以地域管辖为主，跨地域的建设项目以上级水行政主管部门管辖为主、本地域管辖为辅的管辖体制。

同时，审批部门要建立完善的会办制度，主办机构要及时约请相关职能机构共同办理行政审批，开展监督检查，做到步调一致，文明服务。

其次，加强与相关部门的协调配合，所有开发建设项目在可行性研究阶段或者在环境评价报告书中要有水土保持方案，并经有管辖权的水行政主管部门审查同意后，发改部门方可立项，规划部门方可划红线，国土部门方可审批用地，建设管理部门方可发放建设许可证。

在“两费”收缴方面，争取相关部门提供相关数据资料，或在办理相关建设审批手续时代为征收。

开发建设项目竣工时，参加相关部门组织的综合验收，确保水保工程“三同时”制度落到实处。