中国的反贫困战争

中国农村的反贫困和性别问题1张林秀（1999年10月29日，成都）引言中国自70年代末期实行经济改革以来，在反贫困战争中取得了举世瞩目的成就。

根据国内和国际上的统计资料，经过20年的改革，中国有2亿多农村住户摆脱了贫困（世界银行，1999）。

同期农村贫困发生率下降也很快。

一方面多数人认为贫困人口减少了许多，另一方面对于农村贫困人口减少的原因不甚了解。

而就目前的情况来说理解决定缓贫取得顺利的因素和贫困农村的经济增长的重要性远远超出了学术兴趣本身。

因为迄今中国仍有5千万到1.02亿人生活在国定贫困线以下。

贫困人口的减少是否更多地得益于经济的增长？或者说，应该归功于国家的扶贫项目？在评价扶贫投资状况时，又引出了另外一些问题。

国家的扶贫投资在瞄准上是否有效？投下去的资金能否对增长产生积极影响？对于这些问题的回答对指导制订就中国现有贫困人口的脱贫政策方面具有重要意义。

本文试图回答上述的一些问题，为政策制定者们做出有助于今后改进缓贫工作的决策提供信息依据。

首先，简要描述中国的贫困地区的政策，以四川省的县级资料来分析对贫困县的瞄准是否准确。

其次，重点分析扶贫项目对增长的作用。

评估一下贫困人口的减少有多少是由于国家的扶贫政策所至。

本文的另一个目的是透国非农就业具体地考察一下农村妇女问题。

最后，结合研究结果提出一些政策建议。

本文主要通过收入指标来考察贫困。

虽然在收入和其他福利指标之间并没有严格的一一对应关系，Wang和Zhang （1999）以及世界银行（1999）的研究表明，低收入地区和文盲率、婴儿死亡率等指标表现较差的地区存在较高程度的相关关系。

具体而言，在考察瞄准和决定增长的因素时，我们用的是西部贫困省的数据，即四川省。

贫困地区的政策虽然1986年中国并没有出台明确的全国规模的扶贫方面的政策，这并不等于说农村的贫困人口就没有受到过特殊关注。

考虑到贫困地区对整个经济的边际贡献小，即便改革不成功损失也不会很大，改革者们允许让贫困地区的人民公社比其他地区早些解散（早在70年代末期）。

当时中央政府已在对贫困地区进行补贴了，有的是通过直接的预算转移支付（Park 等，1996），有的通过粮食销售补贴或其他方式为贫困的农民提供帮助（Park, Rozelle和Cai，1994）。

然而，由于中央财政和地方财政分开，预算资源越来越稀缺，这些支持一直在减少2。

市场改革导致生产专业化程度加深、产量和收入普遍提高（Weersink 和Rozelle,1997）。

这些变化帮助一些人摆脱了贫困，尤其是在中部和沿海深受“以粮为纲”政策影响的地区，因为这些地区根本就不适合生产粮食（Lardy，1983）。

80年代中期，中央决定改善边远闭塞地区资源匮乏农户的贫困状况，这些地区需要的不仅仅是有利的宏观经济环境和中央将决策权下放到地方（国务院，1989a至1989e;1991）。

为此国务院专门组建了一支扶贫工作队，即贫困地区经济开发领导小组（简称领导小组或LGEDPA）负责新的一轮反贫困战争。

领导小组的工作重心是官方划定的“贫困”县。

中央和省一级的领导负责从预算中划出一部分，同时让银行从扶贫专项资金中拿出一部分为贫困地区提供贷款。

下面，我们将描述一下贫困县的选取过程，考察一下几个主要的扶贫项目。

1该文主要摘自于以下两篇文章：（1）作者与Scott Rozelle 和黄季火昆合写的“中国的反贫困战争”；（2）作者与Scott Rozelle 和Andy Mason 合写的“新的机遇和阻碍：中国农村的非农工作、工资和性别”。

贫困地区选取1986年政府决定制定大规模的缓贫计划，同时这需要有一个标准来判定哪些县应该得到专门的资金（Park等，1998）。

领导小组一开始采用了一套混合的贫困线指标来选择贫困县。

选择国定贫困县时最基本的一条是人均纯收入按1985年价格计算低于150元。

然而，革命老区和少数民族聚居地区的贫困线更高。

主要革命老区和内蒙古、新疆和青海及几个少数民族县的贫困线是300元。

基于这样的标准，按照1985年国家统计局的数据，选了300个贫困县由国家扶贫项目来支持。

1988年，又选了37个牧区县（Tong等，1994）。

1986年，又有大约370个县被定为省一级政府扶持的贫困县。

到1988年，领导小组及其省一级机构在实施的贫困项目涵盖了698个县（占中国县总数的1/3）。

80年代，除了那些特殊的军事系统的县以外，中国官方指定的贫困县有2亿多人，全国的大部分穷人就分布在这些地区（Piazza 和Liang，1997）。

中国有27个省，其中23个省境内有贫困县，但其中又有78％是集中在以中部山区为界的南北线以西，这条南北线北起黑龙江、甘肃和内蒙古，南到广西和云南。

其余的“贫困”县，分散在华东和东南部的山区，贫困状况总体上稍微好一些。

官方划定的第一拨贫困县的一般特征是由于地理位置（边远山区）的限制，自然条件差，农业资源（如土壤、降水和气候－Tong等，1994）处于劣势。

这些地区有的生态条件被严重破坏，如森林砍伐，水土流失（Li,1994）。

贫困县往往产量水平也更不稳定（Weerisink和Rozelle，1997）。

部分由于自然条件差，部分由于贫困本身的原因，贫困地区农民的灌溉设施、化肥投入和公共基础设施都低于全国平均水平（Tong等，1994）。

80年代，贫困县在粮食需求上仍然很大程度上属于温饱型，从“净”量来讲，往往需要买粮才能满足全家对粮食的需求（Piazza 和Liang，1997）。

80年代他们参与非农劳动力市场的程度远远落后于全国的平均水平（Rozelle等，1999）。

然而，这样的贫困线很快遭到研究人员和地方官员的批评（Park等，1998）。

第一，没有对为何选择150元作为基本贫困线作任何说明。

第二，这一贫困线不具有同一性。

在选择贫困县时，政治因素起了很大作用。

第三，由于农业占主导的贫困地区收入受天气状况的影响很大，仅仅用一年的收入数据不能反应不同县的一般收入水平。

最后，除了添加了海南省的3个县外，80年代末或90年代初几乎没有做过任何调整。

在如何让项目执行初期发展很快的县“毕业”或是对在此期间陷入贫困的县进行扶持方面，领导小组并没有确定的思路。

针对这些抱怨，同时也为推动90年代中期的新的消除贫困工作（即“八七扶贫攻坚计划”）做准备，领导小组请国家根据营养指标重新计算一条贫困线（Zhu,1998）。

根据这些新的指标，国家官员第一次（也是迄今为止唯一的一次）对1994年划定的贫困县作了大范围的调整（Piazza 和Liang，1997）。

消除了国家与省之间贫困标准的差异。

此外，尽管贫困人口数量已大幅度减少，国家扶持的贫困县仍有592个。

投资政策1986年后，政府将一些重大的投资瞄准了加速贫困地区的收入增长（表1）。

1986－1997期间，政府通过重大扶贫贷款，以工代赈和援助项目投资了960亿元以上（第1，3，5列）。

除1992年和1996年外，对贫困地区的名义投资额每年都有所增加（第7列）。

扣除通货膨胀的影响，实际投资额增加也很明显，但趋势让人担忧。

按1985年价格算，总支出增加到了460亿元（第8列）。

经过1986－1990年的稳定增长后，对贫困地区的实际支出开始下降（比如说，头三年，即1990－1992跟最近三年，即1995－1997比起来就下降了）。

然而，要理清国家对缓解贫困投放的资金与经济增长之间的联系并不容易，因为不同的扶贫投资项目间差异很大，而且投资方式也在变化。

下面将考察一下国家扶贫项目对其投资项目的管理方式，首先讨论其策略的演化，然后讨论各个子项目的资金来源和使用情况。

早期项目－—援助和贷款直接到农户1986年，国务院成立了国家级的部门内贫困地区经济开发领导小组来管理一个新的项目，该项目每年向300个国定贫困县提供40亿元资金。

各省政府同样另外划定贫困县加以扶持。

省和县一级都成立了贫困地区开发办（PADOs）管理国家和省一级提供的资源。

中国的多层次扶贫网的资金来源于国务院批准的各项贷款和援助。

3最初几年，资金主要是来自于老少边穷贷款（为扶持革命老区，少数民族地区和边远地区设定的贴息贷款）和不发达地区发展资金（支持欠发达地区的开发资本金，即DCF）。

由于通货膨胀的影响，援助资金实际数量在下降（1986－1993期间提供给DCF的资金的名义额度很大程度上没有变化），新的贴息贷款项目成为扶贫投资的主要形式。

最初几年，地方的PADO办公室控制了贷款的很大部分（Li和Li，1992）。

从对PADO和银行官员的访谈来看，农业银行作为提供贷款和筹集贷款的部门，很少行使决策权。

1986－1988期间，国家政策强调资金应该直接提供给贫困户，以扶持农业生产和增收的项目（国务院，1989a—1989e;世界银行，1992）。

项目的条款规定地方的扶贫官员应该把农业贷款资金的80％配置到户（Li和Li，1992）。

这项政策执行了没几年，人们便开始审慎考虑贫困地区的政策的有效性。

普遍的看法是这些援助多半是直接支持消费，并没有促进增长（国务院，1989a—1989e）。

正式贴息贷款普遍存在还贷率低的问题。

据估计，贴息贷款按时还贷的比例为30―65％（Park , Wang 和Wu，1998）。

正如某重要政策文件中所写的，主要的问题是忽视了贫困地区“社会生产力”的长期发展（Zhou，1998；国务院，1989a—1989e）。

到1989年，瞄准项目已执行了四年，但仍然还有1亿人口处于贫困。

有趣的是，这样的结论是基于有限的资料和观察提出的。

并没有对中国的扶贫项目做过系统的、大范围的评估。

政策改革――瞄准开发项目到80年代末，人们普遍认为贫困地区的经济增长停滞导致了政策上的重大转变。

新的取向要求地方官员将重点从直接转移支付式的扶贫转到农户，扶持那些更能促进经济发展的项目（国务院，1991）。

新的措施鼓励贫困地区的官员将贷款从农户转到“经济实体”，这些实体可以更好地协调需要用新技术，多投入和市场销售支持的行为（国务院，1991）。

一旦意识到增加当地政府财政收入的必要性，地方官员就可以把更多的资金配置给企业。

此期又启动了另一个扶贫贷款项目来扶持县里的国有企业。

扶持基础设施建设的以工代赈项目，以前重点是道路和饮用水，现在把旨在促进长期生产力增长的农业基础设施项目也包括了进来（Zhu 和Jiang，1994）。

地方官员对这种变化持欢迎态度。

到80年代末，财政分家，将预算支出与当地财政收入进一步挂钩，使几乎所有的贫困县陷入了预算危机（Park等，1996）。

这为贫困地区的地方官员提供了强大的动力，促使他们将资金投到那些能增加财政收入的企业而不是以增长为取向的方面，或者干脆将专项投资资金挪去支付固定开支项目，比如说给政府干部发工资（Wu,1994; Park等，1996）。